Flyttlasspolitik och centralisering mötte starkt motstånd på 1960- och 70-talen. Men sedan krisen i början av 1990-talet har spärrarna släppt för växande regionala klyftor. För regioner och kommuner gäller att det är upp till var och en att marknadsföra sig. Protesterna tilltar på nytt.
I mitten av förra århundradet kunde få förneka att vinden hade vänt för landsbygden. Då började rationaliseringen inom jordbruket märkas på allvar. Särskilt i norra Sverige syntes tecken på att en snabb och spridd befolkningstillväxt vändes till sin motsats. På politisk nivå var svaret att tillsätta en Norrlandskommitté. Förslagen som presenterades av kommittén 1949 handlade om begränsade åtgärder som sänkta godstaxor på tåg och en förstärkt isbrytarverksamhet. Ungefär samtidigt slog grannlandet Norge in på en annan väg med ambitiösa satsningar på att främja sysselsättningen och tillgången på service i hela landet, med en särskild inriktning mot landets norra delar.
De första årtiondena efter andra världskriget präglades Sverige snarare av en ekonomisk politik som gynnade industrins tillväxt och rationalisering, utan hänsyn till den regionala utvecklingen. Ett tydligt uttryck för detta var Rehn-Meidner-modellen, namngiven efter LO-ekonomerna Gösta Rehn och Rudolf Meidner som la fram den på LO-kongressen 1951. Grundtanken var att staten skulle jämna ut konjunktursvängningarna med en utbyggd välfärdsstat och offentliga investeringar. En låg inflation skulle bädda för reallönehöjningar för löntagarna. Löneökningarna skulle ligga i nivå med produktivitetsutvecklingen, vilket innebär att mindre effektiva industrier skulle slås ut, medan de mest effektiva blev vinnare. Detta kom att kallas för den solidariska lönepolitiken.
En följd av denna politiska kurs blev en snabb omvandling av arbetsmarknaden. Nya jobb skapades i växande industribranscher samtidigt som arbetstillfällen försvann inom jord- och skogsbruk och många branscher koncentrerades till färre och större anläggningar. Rehn-Meidners svar på detta var att göra det lätt för arbetskraften att flytta till jobben genom så kallade omflyttningsstimulanser. Flyttbidrag och insatser för omskolning blev därmed centrala inslag i politiken. Det var vid den här tiden som ironiska norrlänningar började utläsa förkortningen AMS (Arbetsmarknadsstyrelsen) som "Alla måste söderut".
Befolkningstrenderna på landsbygden var minst sagt dystra under denna period. Jämtlands och Västernorrlands befolkning minskade kraftigt och i Västerbotten blev invånarna färre i alla kommuner förutom Umeå. Denna trend gällde inte bara den norra delen av landet. I Östergötland, Kalmar, Älvsborgs, Skaraborgs och Värmlands län minskade invånarantalet i minst hälften av kommunerna. Det fanns drygt 5000 färre gotlänningar 1970 jämfört med 1950.
Flyttlasspolitik och centralisering mötte ett växande motstånd under 60-talet. Bodde man i norra Sverige vid den här tiden bar var och varannan den gröna knappen med texten "Vi flytt int". Detta var symptom på ett allt skarpare politiskt motstånd. Motståndet mot förslaget att slå samman Västernorrlands och Jämtlands län var massivt i Jämtland. Detsamma gällde för en del av de kommunsammanslagningar som genomfördes i början av 1970-talet. I Dorotea ledde sammanslagningen med Åsele till och med till en hungerstrejk. Motståndet nådde också huvudstaden. 15 000 personer demonstrerade i Stockholm mot Regionplan 70, som hade en snabb befolkningstillväxt i Storstockholm som mål.
Studentprotester och generalstrejk i Frankrike 1968, stora fackliga och studentprotester i många länder, gruvstrejken i Malmfälten 1969-70. Detta var en period när det fanns ett kraftfullt tryck från vänster på alla regeringar. Trycket avspeglades även inom det socialdemokratiska partiet och fick partiledningen att röra sig åt vänster. Detta märktes också inom regionalpolitiken. När den socialdemokratiska regeringen 1972 la fram programmet Regional utveckling och hushållning med mark och vatten (Prop. 1972:111) är det statsminister Olof Palme som i inledningen beskriver problemen och anger färdriktningen:
"Marknadsekonomins förtjänster ligger i dess effektivitet och dess förmåga att stimulera till teknisk förnyelse och till snabb anpassning till förändringar i efterfrågan. Men marknadsekonomin har inget socialt innehåll. Det företagsekonomiska lönsamhetstänkandet som den bygger på utgör inte något värn för människor och miljö. Därtill fordras politiska beslut."
Tydligare har vare sig tidigare eller senare tiders ministrar förklarat det grundläggande sambandet - en marknadsekonomi driver självklart på en koncentration av kapital, jobb och människor till ett begränsat antal platser. Att någon av 2000-talets statsministrar skulle skriva eller säga något liknande framstår som otänkbart. Palmes resonemang är här klassiskt reformistiskt: Samtidigt som marknadsekonomin kritiseras framhålls också dess förtjänster. Politikens roll blir att balansera för- och nackdelar, utan att i grunden ifrågasätta det ekonomiska systemet. Detta speglar väl inriktningen på regionalpolitiken från slutet av 1960-talet fram till början av 1990-talet.
En förändring var den växande viljan att aktivt styra investeringar. Företag som investerade i glesbygdsområden kunde få fördelaktiga lån och bidrag. Ett godstransportstöd infördes för att jämna ut förutsättningarna för industrier i olika delar av landet. Det finns även exempel på satsningar som misslyckades rejält, som tillverkningen av plastcyklar i Vilhelmina. Men de utvärderingar som gjorts visar ändå att stöden skapade tusentals bestående jobb.
Birgit Ståhl-Nyberg: Molunds, 1973
En mer långtgående ambition till samhällelig styrning var den så kallade ortssystempolitiken. Tanken var att samhället skulle styra mot att skapa ett system av attraktiva tätorter med välfungerande service och arbetsmarknad i hela landet. Det skulle finnas både primära, regionala och kommunala centra, med olika höga ambitioner för service och arbetsmarknad. Till stor del förblev ortsklassificeringen en skrivbordskonstruktion, men några saker förverkligades. 11 300 statliga jobb flyttades ut från Stockholm med början i mitten av 1970-talet. Detta hade betydelse, inte minst för de platser där utlokaliseringen innebar att grunden lades för nya högskolor och universitet. Etableringen av landets femte universitet i Umeå 1964 hade visat sig vara betydelsefullt för att fler ungdomar i norra Sverige skulle gå vidare till högre utbildning och gjorde att Umeå växte snabbt. Nu lades grunden till nya högskolor i bland annat Östersund och Luleå. På åtta av de planerade regionala centra i Norrlands inland etablerades industricentra med fördelaktiga villkor.
Men den politiska åtgärd som troligen fick störst betydelse för den regionala utvecklingen låg utanför regionalpolitiken. Under efterkrigstiden byggdes den offentliga sektorn ut. Antalet offentliganställda ökade med 500 000 under 70-talet. De nya jobben var relativt jämnt fördelade över landet och det finns forskning som stöder att detta haft större betydelse för att jämna ut befolkningsutvecklingen än den egentliga regionalpolitiken.
De ekonomiska kriserna i mitten av 1970-talet och början av 80-talet förändrade förutsättningarna för regionalpolitiken. Stora delar av pappers- och massaindustrin, stålindustrin, varvsindustrin och textilindustrin hotades av nedläggning. Industrier som ofta låg i bruksorter på glesbygden. Svaret från både socialdemokratiska och borgerliga regeringar var en aktiv industripolitik. Stora ekonomiska stöd sattes in för att rädda företag. När stöden var som störst 1983 uppgick de till 16-17 miljarder (2015 års penningvärde).
Det finns ett samband mellan den aktiva kamp för jobben som fördes av fackföreningarna i de berörda industrierna och den nya industripolitiken. Många långa demonstrationståg gick genom de drabbade orterna. Politiker uppvaktades och planer för en förändrad produktion presenterades. Detta satte hård press på regeringarna. I början av 1980-talet besökte den dåvarande folkpartistiske arbetsmarknadsministern Per Ahlmark LM Ericssons nedläggningshotade fabrik i Olofström. Han kunde inte utlova några konkreta åtgärder, utan önskade arbetarna "lycka till", vilket skulle följa honom under de kommande årtiondena.
Befolkningsutvecklingen var jämnare under 70- och 80-talen. Storstadsområdenas andel av befolkningen växte med 0,7 procentenheter. Industrilänen och de fyra nordligaste länen minskade sin andel med 0,4 procentenheter. De tre storstadskommunerna till och med minskade sitt invånarantal under 70-talet och de ekonomiska skillnaderna mellan regionerna minskade till en rekordlåg nivå. I någon mån hade de regionalpolitiska ambitionerna försvagats under senare delen av 1980-talet, men det stora trendbrottet kom under 90-talet.
1990 sprack en snabbt växande fastighetsbubbla och den svenska ekonomin gick in i den djupaste ekonomiska krisen sedan 30-talet. Året därefter vann de borgerliga partierna och moderatledaren Carl Bildt blev ny statsminister. Den nya regeringen gjorde en kraftig omläggning av den politiska kursen med medlemskap i EU, skattesänkningar, privatiseringar av statlig verksamhet och genomförande av en "valfrihetsrevolution inom välfärdspolitiken" som huvudpunkter i dess politiska program. Man får leta länge i regeringsförklaringen innan man hittar parollen "Hela Sverige ska leva". I själva verket kom politiken och samhällsutvecklingen att framöver tala ett helt annat språk.
Om en växande offentlig sektor bidrog till att minska klyftorna under 70-talet sker nu den omvända utvecklingen. 200 000 offentliga jobb försvann under årtiondet. Trenden vände inte tillbaka i och med att socialdemokraten Göran Persson efterträdde Carl Bildt som statsminister. När det gäller de statliga jobben slog minskningen särskilt hårt mot glesbygden. I Stockholm, Göteborg och Malmö minskade de med 14, 13 och 8 procent. I de mindre städerna och glesbygden försvann en fjärdedel av de statliga jobben. SJ drog ned 40 procent av tjänsterna och Domänverket mer än 50 procent i den norra glesbygden. De kraftiga neddragningarna var del i en större kursomläggning under 90-talet där många statliga verksamheter marknadsanpassades och konkurrensutsattes. Televerket, Domänverket, Posten, Vattenfall och Förenade fabriksverken bolagiserades.
När förändringarna sedan utvärderades gick det att se tydliga effekter. Konkurrens hade främst uppstått kring de mest lönsamma delarna av marknaden. När de statliga verksamheterna skulle ta upp konkurrensen pressades de att följa samma logik som de privata aktörerna och satsa på de stora marknaderna. Ett extremt exempel är Vägverket som 1980 hade 280 vägstationer runt om i landet, men som i mitten av 90-talet hade reducerats till 30 arbetschefsområden.
Mycket tyder på att denna politik fördes med öppna ögon. En utredning från 1993 som genomfördes på uppdrag av arbetsmarknadsministern Börje Hörnlund (C) visade att den förda politiken riskerade att öka de regionala klyftorna. Exempelvis konstaterar utredningen att Posten kan omvandlas "till ett traditionellt företag som kräver att varje kund ska bära sina kostnader". Privatiseringar och marknadsanpassning har genomgående bidragit till ökad centralisering. En av de senaste är delprivatiseringen av apoteken. Den utvärdering som gjordes efter tre år visade att 330 nya apotek hade öppnats. Men inte ett enda av dessa hade öppnats på platser där tillgången på apotek är dålig. Istället betalar staten numera ut ett bidrag till drygt 30 apotek i glesbygd, som annars skulle riskera att läggas ned på grund av bristande lönsamhet.
Birgit Ståhl-Nyberg: Sverige sommaren 1970, olja 1971.
Under 70- och 80-talet utgick regionalpolitiken från ett övergripande statligt ansvar för att jämna ut de regionala skillnaderna. Detta förändrades under 90-talet. "Istället kom diskussionen om regional utveckling att handla om hur man bäst skapar ekonomisk tillväxt i varje region", skriver regionalforskaren Josefina Syssner. Regionalpolitiken flyttades ut till regionerna. Om en region inte lyckades med utvecklingsmålen kunde detta inte längre förklaras med brister i den statliga politiken eller med marknadens svängningar, utan snarare de egna åtgärdernas ineffektivitet. Denna kursändring öppnade också för en växande konkurrens mellan kommuner och regioner. Den så kallade platsmarknadsföringen har ökat kraftigt under 2000-talet, vilket bland annat märks i deltagandet vid Almedalsveckan och kommunala satsningar på allt ifrån deltävlingar i Melodifestivalen till olika utmärkelser på EU-nivå.
EU-inträdet 1995 förändrade också förutsättningarna för regionalpolitiken. Det begränsade bland annat den svenska statens möjligheter att dela ut företagsstöd, så som transportstöd till företag som låg långt från de stora marknaderna. Istället fick Sverige ta del av EU:s strukturfonder, där en del syftade till att minska de regionala skillnaderna. Utvärderingar av de regionala EU-stöden har dock visat att det inte varit möjligt att se några effekter på den regionala utvecklingen, snarare har klyftorna vidgats.
Under 1990-talet växte de regionala klyftorna dramatiskt. Skillnaden mellan det län som hade den snabbaste respektive lägsta befolkningstillväxten ökade från 9,9 procent på 1980-talet till 16,4 procent på 1990-talet. Skillnaderna på kommunnivå var än större. Det var inte bara glesbygdskommuner som tappade invånare, även i städer som Eskilstuna, Norrköping, Falun, Borlänge, Gävle, Sundsvall, Örnsköldsvik, Östersund och Skellefteå minskade befolkningen. 90-talets befolkningstrender fortsatte i huvudsak under 2000-talets början.
De ekonomiska skillnaderna mellan olika delar av landet ökade också i mycket snabb takt. En rapport från Stiftelsen näringsliv och samhälle (SNS) sammanfattar bilden en bit in på det nya århundradet som att "Dagens nivåer kan beskrivas som en återgång till de större regionala klyftor som rådde historiskt och börjar även likna storleken på de klyftor som finns internationellt."
Genom den moderna historien har regionalpolitiken påverkats av folkliga protester mot centralisering och regionala klyftor. Det senaste årtiondet har dessa proteströrelser åter uppstått kring flera olika frågor. Svenska gruvetableringar och industriella vindkraftparker har mött motstånd. Oro för miljökonsekvenser och konflikter kring markanvändning kopplat till rennäringen är en förklaring. En annan är den mycket begränsade utdelningen i form av jobb och intäkter som projekten ger. Sverige sticker ut internationellt genom att vi saknar lokal beskattning av vare sig vindkraft eller gruvor. Med kraftigt ökad efterfrågan på en rad metaller som används för elektrifiering av fordon och förnyelsebar elproduktion, tillsammans med en förväntat skenande efterfrågan på el kommer dessa konflikter sannolikt att skärpas.
2013 inledde en grupp Doroteabor en ockupation av entréhallen till sjukstugan i protest mot landstingets planer på att minska antalet platser. Efter tre år och tre månader kunde ockupationen avslutas när landstinget backat från förslaget. Ockupanterna hade lyckats tvinga fram den första folkomröstningen på landstingsnivå som slutade med ett tungt nederlag för landstingsledningen. Rörelsen i Dorotea blev i sin tur en källa till inspiration när landstinget i Västernorrland ville stänga bland annat BB vid sjukhuset i Sollefteå. Efter flera mycket stora demonstrationer och uppvaktningar av politiker inleddes även här en symbolisk ockupation som pågått under snart fyra och ett halvt år.
När Skatteverket 2015 planerade att stänga nio skattekontor i mindre städer möttes det av kraftfulla protester. Störst var aktiviteten i Lycksele. Inom några månader blev trycket så stort att förslaget drogs tillbaka. Detta blev inledningen till löften från regeringen om att lokalisera fler statliga jobb utanför Stockholm. I praktiken har utflyttningen än så länge varit begränsad, men frågan är om den alls kommit till stånd utan den rörelse som satte fingret på hur staten bidragit till centralisering.
Birgit Ståhl-Nyberg: Erik Escha, olja 1973. En av många ödegårdar på 1950- och 60-talen
Idag är det inte många som minns förslaget om att Sverige skulle delas in i sex storregioner. Men ändå var allt till synes klappat och klart när det slutliga förslaget presenterades sommaren 2016. Bara de formella besluten återstod runt om i landet för att det hela skulle kunna sjösättas efter valet 2018. Men särskilt i glesbygdslänen fanns en oro för att detta skulle leda till en ytterligare centralisering, inte minst av sjukvården. I Jämtland togs det första initiativet till en namninsamling för en folkomröstning. På tre veckor samlades 20 000 namnunderskrifter in, mer än dubbelt så mycket som krävs för att frågan ska tas upp till beslut. Namninsamlingar startades i flera andra län och det var uppenbart att storregionernas förespråkare skulle åka på förkrossande nederlag. Inom loppet av några veckor föll det som såg ut att vara en stor majoritet i riksdagen ihop. Förslaget skrotades och idag är det nog få av de inblandande politikerna som vill prata om detta nederlag.
Under de senaste åren har de regionala klyftorna i landet på nytt tagits upp i den politiska riksdebatten. Den sittande regeringen har höjt ambitionsnivån genom att ersätta parollen "Hela Sverige ska leva" med "Hela Sverige ska växa". Men trots en del punktinsatser ligger den nyliberalt präglade politiska kursen fast. De regionala klyftorna fortsätter att växa, vilket gör att missnöjet och de politiska spänningarna växer. Det är bäddat för ett årtionde där konflikterna kring regionala klyftor återigen kommer blossa upp.
