En grundlagsändring står för dörren. I januari 2023 kommer svensk lag att ändras för att skydda känsliga och hemliga uppgifter i internationella freds- och säkerhetsfrämjande samarbeten där Sverige deltar. Ett nytt brott ska införas - utlandsspioneri - som även får konsekvenser för den grundlagsskyddade yttrandefriheten.
Bevekelsegrunden för den nya lagen är att andra länder ska kunna lita på att vissa uppgifter kan hållas hemliga. Internationella samarbeten har fått en ökad betydelse också för Sveriges säkerhet. Om andra länder inte kan lita på att uppgifter förblir hemliga, riskerar vi att inte fullt ut få delta framöver.
I augusti i år fällde två amerikanska B-52 Stratofortress bomber på svenskt territorium. Det var en unik övning. Sverige har övat med Nato tidigare, i Baltops till exempel, men detta är ett skifte. Redan i början av januari kunde man konstatera att amerikanskt flyg började röra sig i nya rutter över Europa. I september i år eskorterades två B-52 plan av Jas Gripen på låg höjd över Stockholm. När ett B-52-plan dyker upp är det ett förebud, inte bara därför att vissa av dessa plan är utrustade för att bära kärnvapen - det är också rörelser i ett större mönster som vi nu ser små fragment av. Och som avgör vår säkerhetspolitiska framtid.
Hans M. Kristensen på Nuclear Information Project, som följer den här utvecklingen, anser att Sverige utmärker sig och kan bli ett mycket strategiskt område att agera ifrån. Sverige är till exempel ett lämpligt område att placera långdistansrobotar som kan användas mot Ryssland. I september när bombplanen passerat Stockholm flög de vidare ut över Östersjön. De rörde sig vid ett tillfälle inte längre än 3-4 mil från den ryska gränsen. Det var inte ett misstag utan en markering. Det är del av ett spel och positionerande där insatserna blir högre och större, också för Sverige. Ryssland har nyligen placerat tre stridsflygplan utrustade med hypersoniska stridsrobotar i Kaliningrad-exklaven vid Östersjön.
Tänk nu att någon kan avslöja att ett av planen som flög över Sverige försetts med kärnvapen. Hindrar den nya lagen om utlandsspioneri en sådan rapportering? Eller annan liknande information som anses hemlig. Skulle de som informerat medierna, eller journalisterna själva, kunna dömas för de nya yttrandefrihetsbrotten?
Vi tar det från början. Regeringens proposition 2021/22:55 lämnades i oktober 2021 till riksdagen, ett paket med nya lagar, bland annat utlandsspioneri, där även ändringar i grundlagen föreslogs. En grundlagsändring kräver att riksdagen fattar två likadana beslut och att det hålls ett riksdagsval mellan de två besluten. I april 2022 togs det första steget. Vänsterpartiet röstade ensamt emot, liberalerna lade ner sina röster. Nu har det varit val, ett vi sent ska glömma, och i januari 2023 kommer det att bli straffbart att (under vissa omständigheter) röja hemliga uppgifter som rör Sveriges internationella samarbeten och som kan skada Sveriges förhållande till någon annan stat eller en mellanfolklig organisation.
I det nittonde kapitlet i Brottsbalken finns brott samlade som kan utgöra hot mot Sveriges säkerhet. Där ingår spioneri, kapitlets kardinalbrott. Den mest uppmärksammade spionrättegången i svensk historia bör vara den så kallade IB-affären på 1970-talet. Två journalister, Jan Guillou och Peter Bratt, avslöjade i FiB/Kulturfront att det fanns en hemlig underrättelseorganisation i Sverige, underställd Försvarsstaben. IB, en akronym som kan ha syftat på Informationsbyrån eller Inhämtning Birger, bedrev främst utrikesunderrättelse. Men organisationen hade även åsiktsregistrerat vänstersympatisörer och kommunister i Sverige och försökt distribuera vapen bland politiska grupper, i första hand Palestinarörelsen. Den enda person som kom att begå brott i denna anda var infiltratören och IB-agenten Gunnar Ekberg, som på eget bevåg ringde in ett bombhot mot ett El Al-plan. Journalisterna och deras källa, en avhoppad IB-agent, dömdes i 70-talets största rättsskandal till fängelse för spioneri. De ansågs ha åsamkat rikets försvar icke obetydligt men, och i andra fall synnerliga men.
Utlandsspioneri avser något annat. Det tar inte sikte på men för Sveriges säkerhet utan sådana uppgifter som kan skada Sveriges relationer med annan stat eller mellanstatlig organisation.
Frågan om att kriminalisera utlandsspioneri har varit föremål för två statliga utredningar, så kallade betänkanden, SOU 2012:95 och SOU 2017:70. De flesta remissinstanser har instämt i behovet av ny lagstiftning på grund av det förändrade säkerhetsläget. Förslagen avstyrks dock av Justitiekanslern och samtliga företrädare för journalister och medier som yttrar sig över betänkandet. De pekar på att lagen riskerar att kriminalisera journalistiska granskningar av missförhållanden i internationella insatser.
Bild: Tommy Sundvall.
Yttrandefrihet är ingen absolut frihet. Friheten kan begränsas genom lag eller i vissa fall genom förordning efter bemyndigande i lag. Men begränsningar i yttrandefriheten ska aldrig gå längre än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet. Några av grundprinciperna i Tryckfrihetsförordningen (TF) och Yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) handlar om ensamansvar, det vill säga att endast en person - ansvarig utgivare - är straffrättsligt ansvarig för innehållet i en framställning. Det inkluderar även de regler som skyddar den som medverkat till att få fram information, till exempel den som lämnar uppgifter för publicering (meddelarfrihet) och den som anskaffat uppgifter avsedda för publicering (anskaffarfrihet).
De nya lagarna om utlandsspioneri kommer förutom inskränkningen av friheten för var och en att publicera vissa uppgifter också att begränsa meddelarfriheten och anskaffarfriheten. Det är tänkt att bestämmelserna ska vara tillämpbara även då Sverige inte aktivt deltar i en insats, utan enbart ingår i ett samarbete, till exempel inom EU, OSSE och FN. Vi får förutsätta att det kommer att inkludera samarbete inom Nato om och när Sverige blir medlem.
Propositionen ger exempel på konkreta fall som man anser motivera en kriminalisering. I det så kallade tolk-fallet hade en svensk officer som tjänstgjorde i KFOR, Nato-operationen i Kosovo, inlett en relation med en lokalanställd serbisk tolk, som visade sig vara agent med avsikt att inhämta information om insatsen. Relationen avbröts innan agenten hade lyckats komma över några uppgifter genom den svenska officeren. Enligt Försvarsmakten och Säkerhetspolisen skulle det, om agenten lyckats med sin föresats, ha varit svårt att applicera en svensk straffbestämmelse eftersom uppgifterna inte var sådana att ett röjande av dem kunnat orsaka men för rikets säkerhet. Men, skriver man, ett röjande av uppgifterna hade ändå kunnat föra med sig allvarliga negativa konsekvenser för den internationella insatsen, för Sveriges relation till Nato och för Sveriges säkerhetspolitik.
Hur är då bestämmelserna om men - eller men-rekvisitet med juridiskt fackspråk - tänkta att utformas i den nya lagen? För de flesta brott vi spontant kommer att tänka på är ett av rekvisiteten att en effekt uppstått. Det har till exempel gjort ont på personen som blivit slagen, en person har dött eller en ekonomisk skada har uppkommit. Det finns också brott som kriminaliseras med så kallade abstrakta fare-delikt, det vill säga där gärningen typiskt sett framkallar fara eller risk för att en viss skadlig effekt ska uppstå. Någonting hade kunnat gå illa, även om det inte gjorde det just i detta fall.
Så kommer bestämmelserna om utlandsspioneri utformas. Straffansvaret ska inte vara beroende av någon faktisk störning eller ens någon konkret fara i det enskilda fallet. Det ska räcka att uppgiften typiskt sett kan få en negativ effekt. Att överhuvudtaget befatta sig med sådana hemliga uppgifter kan i allvarliga fall vara ett brott enligt de nya bestämmelserna. I propositionen anges att en förutsättning för straffansvar är att det rör sig om uppgifter av stor betydelse, där det knappast kan råda något tvivel om att ett röjande kan få allvarliga konsekvenser för förhållandet till det samverkande landet eller den mellanfolkliga organisationen: "Tänkbara exempel på sådana konsekvenser är att det inträffade kan medföra att Sverige stängs ute från fortsatt samarbete eller inte längre får delta i utbytet av hemlig information. Det organ som från svensk sida deltagit i samarbetet torde normalt vara bäst skickat att bedöma konsekvenserna av att uppgifter röjts..." (Prop. 2021/22:55 s 103)
Nu ska det sägas att man i propositionen är tydlig med att en intresseavvägning ska ske mellan det bakomliggande skyddsintresset av Sveriges internationella samarbeten å ena sidan och ett allmänintresse av en publicering av känsliga uppgifter å den andra. Det bör alltså göras en prövning av om gärningen är försvarlig utifrån en helhetsbedömning i det enskilda fallet. Brasklappen lades in efter kritik från remissinstanserna.
Problemet är bara att begreppet "försvarlig" är så öppet för tolkning att det sannolikt kommer att begränsa både reportrar och ansvariga utgivare i deras arbete. Det blir enklare att avstå från publicering om man är osäker på var gränsen går, i synnerhet för en redaktion med begränsade resurser. Publicistklubben påpekar i sitt remissyttrande att en begränsning av meddelarfriheten riskerar att få en starkt återhållande effekt på personer som deltar i eller på annat sätt får insyn i internationella insatser: de kommer inte längre att lämna uppgifter. Att avslöja missförhållanden kräver att det finns människor som vågar rapportera till medierna. Och då krävs ett förtroende såväl för journalisten som för rättssystemet. En ytterligare del i detta paket av lagar är ändringar i rättegångsbalken som vidgar möjligheterna att använda hemliga tvångsmedel, till exempel kameraövervakning, avlyssning och dataavläsning. Hemlig rumsavlyssning ska få användas vid förundersökningar om utlandsspioneri och grovt utlandsspioneri. Försök, förberedelse och stämpling ska också omfattas. Undantaget från skyldigheten att underrätta den som är eller har varit misstänkt om att ett hemligt tvångsmedel har använts ska också gälla vid förundersökningar. Det är alltså mycket långtgående befogenheter som polis och åklagare får möjlighet att använda. Det finns inga krav på att underrätta en misstänkt om att hen varit föremål för hemliga tvångsmedel.
I januari rapporterade medierna att Lars Findsen, chef för Danmarks militära underrättelsetjänst, hade suttit häktad i hemlighet i mer än en månad, misstänkt för att ha läckt information som kan skada Danmarks säkerhet eller relationer till främmande makter. Danska medier har de senaste åren kommit med flera avslöjanden som sannolikt bygger på läckor inifrån de danska säkerhetstjänsterna. Ett av dessa avslöjanden var att Danmark hjälpt USA att spionera på bland annat svenska ministrar och politiker. I september i år väcktes åtal mot Lars Findsen för landsförräderi. Han ska ha läckt uppgifter till sex personer varav två journalister. Informationen om vilket slags uppgifter det rört sig om är hemligstämplad. Flera journalister har kallats till förhör för att vittna mot Findsen; de flesta av dem har sagt att de inte kommer att svara på polisens frågor.
Journalister behöver vara trygga med att de kan utföra sitt arbete på ett säkert sätt, även om de rapporterar om känsliga uppgifter som potentiellt kan påverka relationen till ett allierat land. Och vems tolkning ska gälla vid bedömningen av "konsekvenserna av att uppgifter röjts"? Att journalister avslöjar missförhållanden inom internationella insatser skulle uppenbart kunna skapa stor irritation bland länder som Sverige samarbetar med, och i vissa fall även skada Sveriges förhållande till dessa länder. Den svenska regeringens bedömning kan ytterst komma att avgöra vilken rapportering som kan skapa men för Sveriges internationella relationer. Vi vet inte ännu hur den nya lagen kommer att tillämpas, eller i vilka situationer. Vad ska bedömas som försvarlig rapportering eller inte, och hur ska undantagen tolkas? I bästa fall blir tillämpningen restriktiv. Men under alla omständigheter riskerar bestämmelserna att få en avskräckande effekt på personers vilja att slå larm om oegentligheter och leda till en självcensur. Uppgifter som borde bli kända förblir hemliga.
