Mycket tyckande, lite kunskap kännetecknar ofta migrationsdebatten. Håll isär asylinvandring, anhöriginvandring och arbetskraftsinvandring! Begrip vad reglerad invandring är! Fatta 1951 års flyktingkonvention! Lär dig konsekvenserna av restriktiv flyktingpolitik! Här är grundkursen, innan du tycker nästa gång.

Diskussioner om migrationspolitiken har fått förnyad kraft. Förutom partipolitiska utspel om språktest för medborgarskap eller permanent uppehållstillstånd samt skärpta krav på anhöriginvandring, så har en parlamentarisk kommitté tillsatts för att se över den svenska politiken på området. Den ska hitta en långsiktig lösning. I grund och botten är det välkommet med en översyn eftersom 2005 års utlänningslag innehåller flera delar som - för att göra en lång historia kort - inte riktigt hänger ihop. Flera lappningar och lagningar från utlänningslagen daterad 1989 överfördes nämligen in i 2005 års utlänningslag. Den största nyheten 2005 var att dåvarande Utlänningsnämnden lades ned. Det innebar att sökande som ville klaga på avslagsbeslut från Migrationsverket skulle göra det i det förvaltningsrättsliga domstolssystemet, liksom vid överklaganden av andra beslut från myndigheter som gått enskilda emot. Den största rättsliga nyheten på senare tid har varit lagen om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige (hädanefter tillfälliga lagen) som infördes 2016.

Dessvärre finns det en betydande risk att den parlamentariska kommittén huvudsakligen kommer att fokusera på hur den restriktiva riktningen i migrationspolitiken kan befästas. Man vill frammana handlingskraftens symboler, tilltala Sverigedemokraternas väljare och förbereda möjligheter till koalitioner efter riksdagsvalet 2022. Det blir mer angeläget än att hitta nya lösningar som faktiskt är långsiktiga och baserade i kunskap om hur migration och "integration" fungerar.

Det är viktigt att komma ihåg att det migrationspolitiska området består av flera separata spår. De olika kategorierna av migration från "tredje land" (länder utanför EU) kan grovt delas in i anhöriginvandring, asylinvandring, arbetstillstånd och gäststudenter. Gäststudenterna lämnar jag åt sidan i den här artikeln, men inleder med några ord om EU-migranter/unionsmedborgare och arbetstillstånd för medborgare från tredjeland, för att sedan ägna huvuddelen åt asyl- och anhöriginvandring.

11106_01.jpg

År 1972 avskaffades möjligheten för utomnordiska medborgare att få arbetstillstånd i Sverige om de inte hade en specifik kompetens som saknades här i landet (arbetsmarknadsprövning). Med medlemskapet i EU 1995 blev dock Sverige en del av den inre marknaden och därigenom bland annat den fria rörligheten för personer. Unionsmedborgare behöver inte uppehållstillstånd för att vistas i Sverige längre perioder, men kan registrera sin uppehållsrätt om de kan försörja sig själva och är försäkrade, exempelvis via arbete. Huvudsaken är att unionsmedborgaren inte ligger värdlandet "till last" i förhållande till socialförsäkringar eller dylikt. Den fria rörligheten har i flera EU-länder lett till diskussioner om lönedumpning. I Sverige har vi sett Lex Laval-domen, då EU-domstolen 2007 dömde till fördel för ett lettiskt företag som utfört verksamhet i Vaxholm och tvingade Byggnads och Elektrikerna att betala skadestånd för stridsåtgärder mot Laval un Partneri Ltd/L&P Baltic Bygg. Lex Laval revs förvisso upp av riksdagen 2017, men lagstiftningen som ersatte den garanterar inte heller svenska lönevillkor.

Så länge vi är med i EU går det inte att ignorera regelverket för den inre marknaden, men medlemsstaterna bestämmer fortfarande över hur de ska förhålla sig till arbetskraft från tredjeland. I det avseendet har Sverige gått i en migrationspolitiskt generös riktning.

I december 2008 öppnade alliansregeringen (tillsammans med Miljöpartiet) upp möjligheten för arbetstillstånd för medborgare från tredjeland, en väg som alltså hade varit stängd sedan 1972. Av regeringens proposition framgick att rekrytering från tredje land skulle underlättas framöver och att arbetsköparens bedömning av rekryteringsbehov då skulle stå i fokus. Det mer outtalade målet verkar ha varit att skapa ett underskikt på svensk arbetsmarknad. Det påståendet kan underbyggas av att det initialt fanns få krav på utannonserade anställningar, och att kontrollen av om företagen ens hade ekonomisk möjlighet att anställa någon eller skötte sina utlovade åtaganden (för lönenivåer, försäkringar osv.) var obefintlig - i princip alla ansökningar beviljades. Regelverket för arbetskraftsinvandring från tredjeland har dock skärpts något under senare år, främst på grund av facklig kritik. Diskussionen om arbetstillstånden har intressant nog inte nått en bredare publik - trots sina konsekvenser för arbetsmarknaden och de arbetssäljare som hamnat i utsatta positioner. I stället har fokus riktats mot asylinvandringen. Den här artikeln handlar därför främst om asylinvandring och anhöriginvandring. Men först några ord om begreppet "reglerad invandring".

För det första betyder reglerad invandring i sin enklaste mening att rättsområdet invandring är reglerat (som motsats till oreglerat), alltså att det finns heltäckande bestämmelser. För det andra betyder reglerad invandring att den som ansöker om uppehållstillstånd i Sverige ska lämna in sin ansökan och invänta besked i hemlandet eller annat land där hen har rätt att vistas. Att ansökan om uppehållstillstånd ska ske före inresa är en huvudregel i Sverige sedan 1968. Dessförinnan kunde alltså en person från ett utomnordiskt land (enligt dåtidens regler) som var på besök som exempelvis turist, bli erbjuden ett arbete eller gifta sig med en svensk och ansöka om uppehållstillstånd på plats. Bestämmelsen om ansökan före inresa för medborgare i tredjeland finns idag i 5 kap. 18 § utlänningslagen. Om en ansökan om uppehållstillstånd sker i strid med denna bestämmelse, alltså på plats i Sverige efter inresa som exempelvis turist, är huvudregeln att personen ska avvisas/utvisas för att ha brutit mot den reglerade invandringen.

För det tredje kan reglerad invandring ha en mer symbolisk innebörd, som innebär en hård eller nitisk migrationspolitik. Det kan därför vara förvirrande att höra politiker och debattörer diskutera den reglerade invandringen, för de kan mena olika saker. Vissa politiker utrycker ibland att den reglerade invandringen måste upprätthållas (restriktion), men vad menar de med det? Om de syftar på att antalet asylsökande är "för högt" är de nämligen fel ute. Asylsökande är undantagna från bestämmelsen om att de ska vara beviljade uppehållstillstånd före inresa. De kan alltså ansöka om uppehållstillstånd på plats i Sverige eller vid gränsen enligt landets internationella åtaganden. Det går därför inte att styra antalet asylsökande, eller sätta en gräns som "max 25 000". Skulle en politiker eller annan person vilja förändra detta regelverk ska frågas om följande: Vill de att Sverige ska bryta mot eller frånträda flera folkrättsliga traktat, som till exempel 1951 års flyktingkonvention med tillhörande protokoll? Vill de göra genomgripande förändringar av reglerna för offentlig förvaltning (om exempelvis myndigheters ansvar att utreda ärenden, officialprincipen)? Som det ser ut nu är asylsökandes rättigheter alltså en del av den reglerade invandringen, de är en del av ett gällande regelverk.

11106_02.jpgÅtstramningen av den svenska flyktingpolitiken ligger knappast bakom minskningen av antalet asylsökande.

År 2018 bestod 51 procent av all invandring till Sverige av familjeanknytning, totalt handlade det om cirka 45 000 personer som beviljades uppehållstillstånd som anhöriga (jämför med asylinvandring där cirka 25 000 beviljades uppehållstillstånd 2018). Anhöriginvandringen har faktiskt i huvudsak varit den största kategorin av migration till Sverige sedan 1980. Ändå är det asylpolitiken som debatteras politiskt och används som utgångspunkt för att bedöma samtliga migrationsområden. Det är därför viktigt att påpeka att den största andelen migration handlar om Sverigebosatta personer som ingår äktenskap eller inleder relationer med personer bosatta i tredje land samt återförenas med anhöriga, exempelvis ett barn som flyttar till en Sverigebosatt förälder. Påståenden att "hela släkten" kan kedjeinvandra genom utlänningslagens bestämmelser om anhöriginvandring är helt enkelt inte sanna.

Anhöriginvandringen stramades åt definitivt 1997. Sedan dess omfattar anhöriginvandring endast den närmaste familjen, kärnfamiljen. Kärnfamiljen definieras som make/maka/sambo/ och barn under 18 år. År 2010 infördes därtill försörjningskrav för att ta familjemedlemmar till Sverige, även om det finns vissa undantagsbestämmelser.

Familjen som rättslig kategori har ett starkt skydd genom internationella åtaganden, bland annat europarättsliga bestämmelser som Europeiska konventionen för skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen). Europakonventionen ger ett starkt skydd av familjeliv och privatliv (Art. 8). Enligt vår grundlag regeringsformen gäller dessutom Europakonventionen som lag i Sverige, och nya lagar får inte meddelas i strid med den (2 kap. 19 §). När den tillfälliga lagen infördes 2016 begränsades anhöriginvandring för alla som inte beviljats flyktingstatus och treårigt uppehållstillstånd. Initialt hade endast de som bedömts vara flyktingar som huvudregel möjlighet till anhöriginvandring, men i förlängningen av den tillfälliga lagen för perioden 2019-2021 gavs även denna möjlighet till alternativt skyddsbehövande. I den tillfälliga lagen finns dock även försörjningskrav som i praktiken gör det svårt att återförenas i Sverige, också när en person beviljas asyl med en status som ger möjlighet till familjeåterförening.

Det har påpekats från flera rättsvetenskapliga håll och remissinstanser att den tillfälliga lagens begränsningar kan stå i konflikt med Sveriges åtaganden enligt både Europakonventionen och barnkonventionen. Att ytterligare försöka strama åt dessa regler eller göra dem permanenta är därför bekymmersamt.

Regelverket om flyktingar utgår som nämnts från FN:s flyktingkonvention (1951) med protokoll. En flykting definieras som en person som flytt sitt hemland som konsekvens av (individuell) förföljelse på grund av ras, religion, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller på grund av politisk åskådning. En person som uppfyller kraven på förföljelse kallas konventionsflykting. Bedöms en person vara flykting ska uppehållstillstånd beviljas. Det går som sagt inte att styra detta, utan det är definitiva eller tvingande bestämmelser. Även personer som bedöms att inte vara konventionsflyktingar omfattas av non-refoulement-principen. Den innebär att en person inte ska kunna skickas tillbaka till ett land där hens liv eller frihet riskeras, eller till ett land där hen i sin tur riskerar bli skickad till det land där hotbilden finns.

Genom EU-rätten (skyddsgrundsdirektivet) finns bestämmelser om alternativt skyddsbehövande, som inte bedöms vara individuellt förföljda men likväl riskerar tortyr, kränkande behandling och död i sitt hemland. Konflikten i Syrien har ofta ansetts vara en sådan situation där personer beviljats status som alternativt skyddsbehövande. I vardagligt tal brukar dock alla som söker eller sökt asyl benämnas som flyktingar, vilket ibland kan skapa missförstånd. I svensk rätt finns det i 2005 års utlänningslag även bestämmelser om övrigt skyddsbehövande och synnerligen ömmande omständigheter; det senare en striktare variant av det som en gång i tiden kallades humanitära skäl. Dessa två ytterligare möjligheter till uppehållstillstånd har dock i huvudsak uteslutits genom den tillfälliga lagen från 2016. Man ska komma ihåg att den tillfälliga lagen har företräde framför 2005 års utlänningslag och alltså ligger som ett "filter" ovanpå den.

Det ska även nämnas att Sverige sedan 1950-talet tar emot kvotflyktingar, som valts ut för vidarebosättning av FN:s flyktingkommissariat UNHCR. UNHCR presenterar efter sitt urval förslag i form av personakter till olika länder. Inriktningen på uttagningen bestäms av Sveriges regering och Migrationsverket sköter det praktiska. Historiskt har det handlat om cirka 1 000-1 500 personer per år, men på senare tid har antalet faktiskt utökats och 2019 ska Sverige ta emot 5 000 kvotflyktingar. Vidarebosättningen planeras och genomförs i samarbete med internationella aktörer, Sveriges beskickningar utomlands och kommunerna. Handläggningen av kvotflyktingar skiljer sig alltså lite från asylsystemet i övrigt, men det handlar inte desto mindre om personer som flytt från sina hemländer.

11106_03.jpgInternationella konventioner tillåter inget tak för antalet beviljade asylansökningar.

Genom den tillfälliga lagen från 2016 blir tidsbegränsade uppehållstillstånd norm i beviljade asylärenden (i stället för permanenta uppehållstillstånd som varit norm sedan tidigt 1980-tal). Flyktingar beviljas tre års uppehållstillstånd och alternativt skyddsbehövande 13 månader. För att man ska kunna få permanent uppehållstillstånd krävs stadigvarande arbete och skötsamhet. Det förstnämnda kravet kan förstås som länkat till arbetslinjen.

Remissinstanserna har i princip genomgående kritiserat den tillfälliga lagen. Förutom frågorna om skydd för familjelivet i Europakonventionen och barns mänskliga rättigheter enligt barnkonventionen var en central anledning att domstolarna inte hinner ge vägledning om hur en tillfällig lag ska tillämpas vid svåra bedömningar, vilket skapar rättsosäkerhet. Den strikta lagstiftningen har också gjort att flera nyanlända ungdomar hamnat i kläm. Det har lagstiftaren försökt lösa genom ett lapptäcke av bestämmelser i den tillfälliga lagen, som gymnasiebestämmelser för uppehållstillstånd. Även dessa förändringar har sågats av eniga remissinstanser på grund av bristande riktlinjer om bedömning.

Eftersom förlängda uppehållstillstånd för dessa unga personer är beroende av deras utbildningsprestation, flyttas indirekt fundamentet för uppehållstillstånd till nya yrkesgrupper. Om exempelvis en lärare underkänner en elev i ett visst ämne kan det leda till att uppehållstillståndet inte förlängs. Kravbilden på de unga kompliceras av att många nyanlända ungdomar har flyttats mellan olika kommuner, vilket i sig påverkat skolgången. Den stress och ohälsa som kan bli resultatet är väl dokumenterad i forskning. Ett regelverk för asyl har alltså sociala effekter som inte endast handlar om beviljande eller avslag.

Vi vet därtill från forskningen att det kan vara bra för både integration och hälsa att migranter kan ha sin familj nära samt att kunna planera långsiktigt. Precis som för andra grupper i samhället kan ett socialt sammanhang och trygghet i tillvaron motverka risker för ohälsa, missbruk och kriminalitet. Även statliga utredningar i början av 1980-talet kom fram till att permanenta uppehållstillstånd fungerade bäst för positiv etablering. Dessutom konstaterade samma utredningar att det sparade administrationskostnader för dåvarande Statens invandrarverk (i dag Migrationsverket) att slippa handlägga förlängningsärenden som ändå sannolikt skulle bli permanenta i slutänden. Fast denna kunskap existerar har lagstiftaren alltså gått i motsatt riktning med den tillfälliga lagen, trots att det ibland sägs att det ska tas krafttag emot "segregation".

Det är därtill oklart om det är den tillfälliga lagen som orsakat att antalet asylsökande sjunkit kraftigt från 162 877 rekordåret 2015 till 21 502 år 2018. (Notera att siffran om asylinvandring ovan gällde beviljade tillstånd 2018, vilket innebär att ansökningar kan ha lämnats in 2017 eller tidigare.) Eftersom liknande mönster med fallande antal asylsökande återfinns i flera EU-länder, är det troligare att de stärkta externa gränskontrollerna i Medelhavet och EU:s överenskommelse med Turkiet haft störst effekt. Om motivet för den tillfälliga lagen var att avskräcka asylsökande är det alltså inte ens klarlagt att den uppnådde det syftet.

Asylpolitiken brukar sätta ramarna för det politiska samtalet - trots att det inte är den största migrationskategorin. Socialister borde därför utveckla en bättre strategi för att ta sig an asylfrågan. Historiskt har socialister av olika tillhörighet stått upp för asylrätten av solidaritetsskäl, exempelvis genom ett särskilt stöd till vissa länder eller politiska grupperingar. Men förhållandet till asylinvandring verkar inte ha teoretiserats i någon högre grad. Därför finns det heller inte någon utvecklad praktik för hur socialister ska förhålla sig till floran av asylrättsgrupper eller deras olika dagskrav.

Asylinvandring och anhöriginvandring är emellertid två migrationskategorier där Sveriges åtaganden är betydande och inte kan viftas bort. Det innebär inte att förändringar i systemet som helhet är omöjliga. Exempelvis kan (och borde) reglerna för arbetstillstånd från länder för tredje land förändras, men hur kan diskuteras. Borgerligheten är i vart fall fokuserad på att prioritera vad de kallar "kompetensinvandrare" (främst IT-specialister och ingenjörsyrken).

Att gå i en generellt restriktiv riktning verkar inte vara bra av flera anledningar. Spåren förskräcker. Det värsta exemplet torde vara USA. Där har sociologer som Douglas Massey och Katharine M. Donato konstaterat att en generellt restriktiv politik mot Mexiko och Centralamerika sedan Reagan-administrationen resulterat i miljontals odokumenterade människor som ofta lever under hårda villkor. Den tuffa gräns- och migrationspolitiken har inte fungerat för att stoppa migrationen. Snarare har tidigare säsongsarbetare valt att stanna kvar i USA eftersom de inte är säkra på om de kan återvända igen. Dessa personer utgör ett växande underskikt av personal i bland annat snabbmatskedjor. Kostnaderna för gränsbevakning har exploderat och äter upp allt större bitar av den federala budgeten.

Den önskade effekten har alltså uteblivit och kostnaderna har skenat, det vill säga ett totalt bakvänt resultat. Vad ger det för insikter för Sverige? Vad kan vi tänka oss för alternativ till att gå i Reagans misslyckade fotspår av avskräckningspolitik? Att stänga gränserna och frånträda flyktingkonventionen är förvisso ett alternativ (om än osannolikt), men det verkar inte särskilt politiskt attraktivt: vad skulle då skilja en socialist från extremhögern mer än att den ena ser sig som skyddare av arbetare på en socialistisk grund? En socialistisk politik ska sikta på förändring och kunna komma längre än att "endast" kritisera dåligt förd politik (där allmänvänstern befinner sig idag). Kontraproduktiv politik måste uppmärksammas.

Exempelvis behöver landets mindre kommuner mer statsbidrag, bland annat för att klara fortsatt etablering av de som anlände i anslutning till 2015. Detta behov är akut, annars kan ytterligare split slås in mellan olika grupper i samhället när fler sparkrav kommer. Statsbidrag har tidigare använts med framgång (se Peo Hansens artikel på annan plats i detta nummer).

Även om en socialistisk rörelse nödvändigtvis byggs inom ramen för nationalstaten, så kan inte nationalism överordnas klasskampen. Utifrån dagens situation är det därför angeläget att fundera på konkreta förslag där välfärdsstaten med arbetsmarknad och boendefrågor, politiskt rörelsebyggande och migrationspolitik kan samverka. Migrationspolitik kan inte ses som ett isolerat fält utan måste förstås i förhållande till andra politiska och ekonomiska relationer. Det behövs en ny modell som kan integrera flera politikområden till en ny helhet eftersom ett enögt fokus på avskräckningspolitik i asylfrågan inte har fungerat i något destinationsland. Det betyder inte att det är ett självändamål att vi ska ha ett "helt öppet" migrationssystem där samtliga ansökningar i alla kategorier beviljas. En sådan ingång skulle inte heller vara grundad i verklighetens villkor. Det är däremot avgörande att ny politik måste utvecklas utifrån den grundläggande insikten att Sverigedemokraterna redan har vunnit varumärkestävlingen på temat restriktiv invandring. Varför skulle någon köpa en kopia?

Daniel Hedlund Jorquera ingår i Clartés redaktion och forskar vid Uppsala universitet om barn och migrationsrätt. Han är författare till boken Ensamkommande barn och ungdomar (Gleerups 2019).