Profitörerna tar sig igenom vinsttaken

Vinstuttagen i skolan ska begränsas lovar Socialdemokraterna och Vänsterpartiet. I Norge gick politikerna ännu längre - profiterandet är förbjudet. Men bolagen kringgår effektivt bestämmelserna. De affärsdrivande företagen måste stängas ute, förklarar Linn Herning från organisationen For velferdsstaten. När Sverige diskuterar att reglera vinsterna i välfärden, bör de norska erfarenheterna inte glömmas. Reepalus rapport (SOU 2016:78) ger ett viktigt bidrag till debatten, men den ger inte mycket inblick i de erfarenheter vi gjort i Norge av vinstförbud i skolsektorn. I Norge kallas de vinstdrivande företagen i välfärdssektorn för kommersiella aktörer. De som driver dessa verksamheter kallas ofta för välfärdsprofitörer, eftersom de gör sig rika på skattefinansierade välfärdstjänster.

Avsaknaden av paralleller till Norges vinstförbud i skolsektorn beror inte på underlåtenheter i Reepalus utredning, utan snarare på ett stort gap mellan den norska skollagen och dess praktiska tillämpningar. Det faktum att det råder en anmärkningsvärt låg medvetenhet om detta också i Norge gör snarare de norska erfarenheterna än mer relevanta för de svenskar som vill stoppa kommersialiseringen inom välfärdssektorn. Reepalus betänkande säger att "det inte i något annat nordiskt land är tillåtet med vinstdrivande skolor ..." Det är sant om man tittar på hur det norska skolsystemet ska fungera principiellt och enligt lagen. Men den som undersöker praktiken hittar något annat.

Vinstförbudet i friskolor med statligt stöd infördes 2003 av utbildningsminister Kristin Clement (Høyre) under den andra regeringen Bondevik (2001-2005), med deltagande av partierna Høyre, Kristelig Folkeparti och det borgerliga partiet Venstre.

Samtidigt beslöt regeringen att tillåta kommersiella skolor på gymnasienivå som drevs i direkt konkurrens med det offentliga utbudet. Tidigare tilläts privata alternativ bara om de utgjorde ett alternativ, pedagogiskt eller livsåskådningsmässigt. Kristin Clemet, som sedan 2006 varit chef för Timbros norska systerorganisation Civita, öppnade för en mycket intressant paradox: kommersiellt ägande tilläts, samtidigt som kärnan i affärsverksamheten, nämligen att gå med vinst, förbjöds.

I Norge är det därför kontroversiellt att hävda att det finns privata skolor som ägaren driver för att göra vinst, eftersom vinst per definition är förbjudet. När man däremot (som For velferdsstaten gjorde 2014) undersöker de skolor som fått tillstånd under Clemets tid som utbildningsminister råder det inget tvivel: trots vinstförbudet har Norge ett flertal kommersiella skolkoncerner. Även om storleken på koncernerna är betydligt mindre i Norge, ser ägandet i stort sett ut som i Sverige.

Det handlar i huvudsak om fyra stora ägare: John Bauer-koncernen, Akademiet-skolorna, Noroff- och Sonans-koncernerna. Dessa fyra etablerade 16 gymnasieskolor under perioden 2003-2005. Regeringen förlorade valet 2005, men innan den avgick utfärdade den tillstånd för att inrätta ytterligare 22 gymnasieskolor. Dessa 22 tillstånd drogs emellertid snabbt tillbaka av den rödgröna regeringen som valdes 2005. De 16 skolor som redan fått tillstånd tilläts fortsätta. Samtidigt skärptes regelverket, så att skolornas ägare skulle förhindras att ta ut vinst från verksamheten. Den rödgröna regeringen begränsade alltså möjligheten att etablera nya kommersiella skolor, men för de befintliga kvarstod det paradoxala rättsläget.

När For velferdsstaten granskade myndigheternas tillsyn över de kommersiella skolorna, fann vi att alla de tre granskade koncernerna hade brutit mot förbudet mot privat vinst.

John Bauer i Norge försattes i konkurs 2008 efter en begäran från staten om återbetalning av missbrukade bidrag.

Noroff-koncernen fick efter en revision 2010 hård kritik för sin användning av statliga bidrag.

Bild: Robert Nyberg

Granskningen av Akademiet-skolorna 2013 ledde in koncernen i en utdragen rättsprocess med staten om återbetalning av bidrag.

Sonanskoncernens användning av statliga bidrag har inte granskats. Koncernen ägs emellertid av investeringsfonden Procuritas, ett riskkapitalföretag registrerat i skatteparadiset Guernsey. En investeringsfond köper knappast en verksamhet utan att förvänta sig avkastning på investerat kapital. Det ger skäl att misstänka att bolaget kommer att bryta mot vinstförbudet.

Vår genomgång ledde till fyra viktiga slutsatser:

- Gymnasieskolorna med kommersiella ägare drivs i vinstsyfte trots vinstförbudet.

- Vinstförbudet har inte hindrat ägarna från att ta ut vinster ur företagen.

- Det är mycket resurskrävande för staten att försöka övervaka skolans användning av skattemedel och eventuella brott mot vinstförbudet.

- Det som hämmat kommersialiseringen av den norska skolsektorn är inte vinstförbudet, utan lagen som kräver att alternativa skolor måste bygga på en annan pedagogik eller livsåskådning.

Vi kan med goda skäl hävda att Norge haft negativa erfarenheter av att tillåta kommersiellt ägande men förbjuda kärnan i kommersiell verksamhet.

Hur svårt det är att hantera ett sådant vinstförbud, åskådliggjordes när staten i höstas förlorade en långdragen rättssak mot Akademiet-koncernen, för brott mot vinstförbudet. Nyheterna smögs ut genom ett pressmeddelande från koncernen dagen efter det norska stortingsvalet och publicerades i en enda lokaltidning. Det har inte gjorts några officiella uttalanden från utbildningsdepartementet, men på direkt förfrågan skriver det följande:

"Retten har i flere av tilfellene kommet til at det fortsatt kan være grunnlag for tilbakebetaling, men at det opprinnelige tilbakebetalingskravet er beregnet for høyt eller krever ytterligere begrunnelse og dokumentasjon. Departementet har ikke påanket dommen til Høyesterett."

Vid den ursprungliga tillsynen hade staten bedömt att skolkedjan skulle betala tillbaka 18 miljoner norska kronor av de utbetalade statsbidragen. Men tidningen Stavanger Aftenblad beräknade 2014 att ägarna hade tjänat 40 miljoner på två år. Det finns alltså inget tvivel om att ägarna tog ut vinst från de skattefinansierade skolorna. När staten ändå inte kan vinna rättssaken, måste vi ifrågasätta om lagstiftningen verkar som avsett. Efter förlusten i den första instansen förklarade ägarna självsäkert att de skulle fortsätta driva skolorna ändå. Om ägare med ett uppenbart mål att tjäna pengar inte skräms av lagen är det förmodligen därför att lagstiftningen inte är verkningsfull. Konsekvenserna av domen har ännu inte varit föremål för politiska diskussioner i Norge. I svaret från ministeriet står emellertid att en ändring av lagen ska tas under övervägande.

Svagheterna i dagens lagstiftning blev också synliga i det andra stora norska rättsfallet, Westerdalsskandalen. Det framkom att ägarna till den privatägda högskolan Westerdals hade försökt sälja skolan till sig själva. Avsikten med försäljningen var att flytta 100 miljoner norska kronor från skolbolaget, som hade vinstförbud, till ett företag där ägarna fritt kunde ta ut vinst. Det finns många aspekter i denna fråga, som har tagits upp både av rättsväsendet och i Stortingets kontroll- och konstitutionskommitté. Vad gäller brottet mot vinstförbud återförde ägarna efter många påtryckningar medlen till skoldelen av företaget. Men i mars 2017 såldes skolan återigen, och den här gången kunde ägarna ta ut sin vinst - utan juridiska eller politiska konsekvenser.

Det är säkert möjligt att förbättra den norska lagstiftningen. Kanske kan strängare straff och mer övervakning avskräcka kommersiella ägare. Men erfarenheterna hittills är att vinstförbudet inte haft någon effekt på vinstuttag och kommersialisering av den norska skolan.

For velferdsstaten stöder lagen om vinstförbud, trots vår kritik av lagstiftningens effekter, eftersom vi står bakom lagens avsikter. Samtidigt deltar vi i den norska debatten för att peka på gapet mellan lagens avsikt och verkan. Vi ifrågasätter om vinstförbud är en framkomlig väg när man samtidigt tillåter kommersiella aktörer. Den debatten borde föras också i Sverige.

I en sådan debatt bör man också uppmärksamma hur dessa välfärdsprofitörer anpassar sig till lagarna - både retoriskt och organisatoriskt.

Även om huvudlinjerna i den svenska och norska debatten om vinstförbud eller vinstbegränsning är desamma, finns det viktiga skillnader. I Norge har debatten pendlat mellan å ena sidan en högerdominerad och förment opolitisk debatt med argument om "mångfald", "de privata alternativen" och "det spelar ingen roll vem som levererar tjänster, så länge kvaliteten är god", och å andra sidan en debatt om hur kommersiella företag konkurrerar med icke-kommersiella alternativ - både idéburna och offentliga. For velferdsstaten har varit en viktig del i de diskussionerna. Vi har arbetat med frågan sedan organisationen grundades 1999, men publiceringen av boken Velferdsprofitørene och införandet av begreppet välfärdsprofitör i debatten innebar ett genombrott i de offentliga diskussionerna. Ordet är kontroversiellt, men det har blivit centralt i den norska debatten och användningen har fullkomligt exploderat.

Den norska debatten har en annan utgångspunkt än den svenska, eftersom Norge - åtminstone i princip - har en lag som förbjuder privata vinster. Diskussionen har rört skillnaden mellan kommersiella och icke-vinstdrivna (det vill säga idéburna och offentliga) välfärdsaktörer. Kritiken i Sverige verkar i stället vara huvudsakligen riktad mot riskkapitalister. Det kan också förklara varför Reepalus lösning är en vinstbegränsning snarare än ett totalförbud.

Det norska vinstförbudet har dessutom fått en annan effekt, nämligen att stora delar av debatten kretsar kring huruvida ägarna faktiskt tar ut vinster eller inte. Här har välfärdsprofitörernas manipulationer varit många och innovativa. Att Reepalu-utredningen inte tar vara på den norska debatten försvagar rapporten och får den att framstå som naiv vad det gäller de kommersiella företagens vilja att kringgå lagstiftningen. Ett exempel är inledningen till utredningskapitlet "Offentliga medel ska gå till det de är avsedda för":

"Att aktörer inom välfärdssektorn bedriver sin verksamhet med ett visst överskott är både rimligt och önskvärt. Enligt utredningens mening bör emellertid överskotten i huvudsak återinvesteras i verksamheten och användas för att utveckla den. Överskott kan t.ex. användas till investeringar i verksamheten, nyanställningar, personalutbildningar eller andra kvalitetshöjande åtgärder som kommer brukare, elever, barn eller patienter till del. Det är emellertid inte rimligt att offentliga medel som är avsedda för välfärdsverksamhet kan försvinna från verksamheten i form av vinstutdelningar eller andra värdeöverföringar till företagens ägare som vida överstiger en marknadsmässig ersättning för investerarnas risk. Det är inte heller rimligt att överskott används till att finansiera lån som i sin tur används för att köpa upp andra företag eller koncerner." (S. 243)

Här framställs det vi i Norge ser som centralt i välfärdsprofitörernas manipulation - att överskottet återinvesteras - som något positivt i utredningen. Men vad händer om ett företag bokför all vinst som eget kapital så att denna återinvestering bara tjänar som ett sätt att göra företaget mer värdefullt inför en försäljning? Ett riskkapitalbolag kan driva ett företag i åratal utan att ta ut vinst, eftersom affärsmodellen är att realisera vinsten när företaget säljs.

Jag är medveten om att Reepalu-undersökningen avser att begränsa vinstuttaget i sig, men detta är problematiskt. På samma sätt som företaget kan använda bokföring för att dölja vinstuttag, så kan bokföringen användas för att dölja överskott i verksamheten. Det är just omfattningen av organisatoriska, bokföringsmässiga och retoriska manipulationer för att kringgå vinstförbudet som varit så kännetecknande för välfärdsprofitörerna i Norge.

En central punkt i den norska debatten har därför varit skillnaden mellan begreppen utbytte och profitt. Jag ska därför försöka ge en liten översättningsguide. Utbytte är så vitt jag förstår vad som i Sverige kallas vinstutdelning. Det är en direktöverföring från bolaget till ägarna, som redovisas i bokslutet under posten utdelning. Med profitt menar vi alla typer av privata vinster. Denna distinktion är extremt viktig att förstå, eftersom de flesta välfärdsprofitörer i Norge hävdar att de inte tar "utbytte" - det stämmer. Om du kontrollerar välfärdsprofitörernas konton (något vi ofta gör), är det bara i sällsynta fall som vinstutdelningar betalas till ägarna. Men betyder det att de inte tjänar pengar? Definitivt inte! Vad de gör, är att antingen flytta pengar från företag med offentliga bidrag till andra företag genom interna inköp och försäljning av tjänster, eller föra vidare pengarna genom andra bokföringsknep som styrelsearvoden, löner eller koncernbidrag.

I den offentliga debatten, där få är medvetna om den särskilda innebörden av konceptet med vinstutdelning, framstår därför ägarna genom sin organisatoriska uppbyggnad, bokföringsteknik och språkbruk som idéburna aktörer utan vinstmotiv. Detta är centralt i boken Velferdsprofitørene (för dem som vill ha en kort introduktion kan jag rekommendera min kollega Asbjørn Wahls artikel "Velferdsprofitører tar ikke utbytte").

Ett liknande svenskt exempel återfinns i boken Riskkapitalisterna. När den svenske finansmannen och riskkapitalisten Björn Savén blir tillfrågad om sin inkomst svarar han: "Våra löner har aldrig varit särskilt höga. Jag tror aldrig att min lön har överskridit 10 miljoner per år." Svaret säger mycket om Savéns syn på vad som anses vara en hög lön. Ännu viktigare är att han pratar om lön, inte om inkomst. Björn Savén, som är huvudägare och grundare till IK Investment Partners investmentfond, tjänar inte primärt pengar genom lön utan genom förvaltningsavgifter och bonusar. Allmänheten serveras bara hans lön, när det som egentligen är intressant är hur mycket pengar han tjänar totalt. I det här fallet gör författarna, som också är journalister, en poäng av just detta. Det har dock varit ett ständigt problem i Norge att journalister i så liten utsträckning ställt kritiska och kunniga frågor till välfärdsprofitörerna.

Därför har det varit viktigt för oss i For velferdsstaten att avslöja hur välfärdsprofitörerna använder sig av språket. Det är avgörande för att folk ska förstå vad som egentligen sägs i debatten, men också för att journalister, politiker och myndigheter inte ska låta sig manipuleras av vare sig välfärdsprofitörernas bokföring eller retorik.

Affärerna i Akademiet och Westerdals visar hur de stora resurser som välfärdsprofitörerna lägger på koncernstrukturer, bokföring och retorik gör att företagen kan ta ut vinster trots vinstförbudet. Därför kan det även dras många paralleller mellan den norska debatten om vinster i välfärden och debatten om de internationella företagens skatteplanering. Välfärdsprofitörerna lägger stora resurser på att hitta kryphål i lagen och på att ta strid för sina intressen i domstolarna. Hittills har de haft framgång. Samtidigt arbetar de effektivt för att manipulera samhällsdebatten. Allt det här behöver man känna till för att förstå hur svårt det är att hantera ett vinstförbud (och i än högre rad en vinstbegränsning) så länge kommersiella företag tillåts inom välfärdssektorn.

Min främsta invändning mot Reepalu-utredningens förslag om vinstbegränsning är alltså: det är närmast omöjligt att skapa ett vattentätt regelverk och ännu svårare att få lagen att följas.

Akademiet drogs inför rätta under en lag som tydligt förbjuder utdelning av vinst. Det handlade om en jämförelsevis liten norsk koncern med norska ägare. Det finns inte mycket som talar för att den svenska staten skulle kunna hantera en betydligt mer komplicerad lag om vinstbegränsning gentemot stora koncerner med ägande och förgreningar till de internationella skatteparadisen.

Norge har vinstförbud för skattefinansierade skolor. Sverige diskuterar en eventuell vinstbegränsning. Paradoxen är i båda fallen densamma: lagen tillåter kommersiella verksamheter, men försöker samtidigt begränsa eller förbjuda det som är kärnan i det kommersiella företagandet, nämligen vinsten.

Men en lag som förbjuder (eller begränsar) privat vinst från skattefinansierade välfärdstjänster är trots allt bättre än ingen reglering alls. Den norska lagstiftningen är tydlig i sina avsikter: det är inte tillåtet att ta ut vinst från skattefinansierade skolor. I lagen står det att "Alle offentlege tilskot og skolepengar skal kome elevane til gode", men det finns goda skäl att ifrågasätta om lagen lever upp till dessa avsikter.

Min rekommendation till svenskar som kämpar mot vinster i välfärden är därför följande: Det mest effektiva i kampen mot kommersiell välfärdsverksamhet är att förbjuda kommersiella aktörer.

Om det inte är politiskt möjligt återstår vinstförbud eller vinstbegränsningar, men det är en komplicerad och resurskrävande kompromiss. Men en sådan begränsning är bättre än ingen begränsning alls. Vinstförbud och vinstbegränsningar gör klart att avsikten är att när samhället avsätter medel för välfärd, så ska det användas för välfärd och inte till privat vinst.

En viktig diskussion som tränger sig på i båda länderna är de idéburna verksamheternas roll i välfärden. Det kommer troligen att behövas en speciellt anpassad organisationsform för deltagande i skattefinansierad välfärd och det offentliga utbudet. Ett sådant regelverk måste uppmärksamma riskerna för manipulation och ett centralt krav bör därför vara att säkra den offentliga insynen. Om den demokratiskt styrda och skattefinansierade välfärden ska kunna slå vakt om sin legitimitet, måste både demokrati och skattemedel säkras bättre i framtiden.