Militariseringen av EU har förberetts länge. Den är också nära knuten till utvecklingen av Nato och dess nya ambitioner som internationell våldsmakt utanför FN:s regelverk. Caroline Runesdotter, folkhögskolelärare, journalist och redaktör för Svenska Kvinnors Vänsterförbunds tidskrift Vi Mänskor, skriver om stormaktsvisioner och hot mot folkrätten.
"Tänk på att de länder som utgör Europeiska Unionen en gång behärskade 85 procent av världen." Det sa den norske fredsforskaren Johan Galtung när jag inför den svenska EU-omröstningen frågade honom om EU:s ambitioner. Johan Galtung, nestorn inom fredsforskning, hade redan i början av 70-talet varnat för EU som en stormakt i vardande. Det är inte så länge sedan de europeiska kolonialmakterna förlorade sina kolonier. Större delen av den koloniala frigörelsen skedde efter andra världskriget. En annan sak vi heller inte ska glömma är att två av EU:s medlemsländer också är kärnvapenmakter.
Ett samtal med Johan Galtung var startpunkten när jag och min kollega Helena Fernandez skrev debattboken EU en säkerhetsrisk 1994. Den svenska debatten om konsekvenser av ett EU-medlemskap präglades av snus och sommarstugor. Även det var typiskt, hävdade Galtung. Att slänga ut ett par småfrågor som upprör och engagerar folk. De stora frågorna förs inte ut i den allmänna debatten.
Att jag väljer att gå tillbaka till arbetet vi gjorde då, beror på att mycket av det vi ser idag i själva verket var förberett eller påbörjat redan i början av 90-talet. Och troligtvis har det säkerhetspolitiska samarbete vi nu ser växa fram funnits som ett långsiktigt mål inom EU under betydligt längre tid. Den s.k. Plevenplanen tyder på det. René Pleven var konseljpresident, efterträdare till Robert Schuman, den franske utrikesminister som tog initiativ till Kol- och stålunionen, förstadiet till EU. 1950 lade han fram ett förslag i franska nationalförsamlingen om att skapa en europeisk försvarsgemenskap, en Europaarmé där även tyska soldater skulle ingå. Armén skulle bestå av nationella styrkor anslutna till Nato under gemensamt befäl. Förslaget antogs av alla Kol- och stålunionens medlemsländer: Frankrike, Tyskland, Holland, Belgien, Luxemburg och Italien. Endast godkännandet av de folkvalda församlingarna i respektive land fattades. Men innan förslaget kommit upp på dagordningen hade Koreakriget tagit slut, Frankrike dragit sig ur Indokina och Stalin dött. Situationen verkade mindre laddad och franska nationalförsamlingen röstade ned förslaget 1954. Därmed lades planerna på is. Tiden var inte mogen. I stället arbetade man för att fördjupa den ekonomiska integrationen.
Först i samband med Gulfkriget ändrades förutsättningarna. I förhandlingarna i Maastricht mellan EU:s regeringschefer var det plötsligt möjligt att nå enighet och utpeka Västeuropeiska Unionen, VEU, som EU:s militära arm.
I början av 1994 intervjuade jag Frede Jensen, som arbetade inom det Sikkerheds- og Nedrustningspolitiske Udvalg i Danmark. Han är en av de främsta kännarna av VEU, och han berättade att han själv förvånades över den hastighet och beslutsamhet som han nu kunde iaktta. Plötsligt hade en rad principiellt viktiga beslut fattats efter år av stiltje på det säkerhetspolitiska området.
Det fanns flera orsaker. En var Tysklands återförening. Det fanns farhågor att den skulle resultera i ett alltför starkt nationsbygge, inte bara ekonomiskt utan också säkerhetspolitiskt. Så kom Gulfkriget, liksom krigen i Jugoslavien, och gjorde frågan än mer aktuell.
- Det fanns en stark önskan att européerna skulle göra något, ha medel för att klara den typen av situationer, förklarade Frede Jensen.
Det var bakgrunden till besluten på toppmötet i Maastricht 1991. Regeringscheferna enades om att en europeisk försvarsidentitet skulle byggas upp och prioriteras, men samtidigt skulle VEU vara självständigt och inte integreras i EU. Detta var en kompromiss mellan å ena sidan Frankrike och Tyskland, som ville gå längre, och i första hand Storbritannien som inte ville låta EU disponera militära styrkor. Trots kompromissen var det ett genombrott att man över huvud taget kunde enas om en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik av en sådan omfattning som i Maastrichtfördraget.
En anledning till Storbritanniens ändrade inställning var att Nato:s operationsområde begränsades till medlemsländerna. Det var ju trots allt en försvarsallians. VEU hade inte samma geografiska begränsningar. Därför gick de brittiska ledarna nu in för en europeisk militär kapacitet, under förutsättning att det inte skulle kränka USA eller Nato.
Under Gulfkriget hade Nato som försvarsallians inte kunnat ingripa. Det gick ju inte ens att säga att Nato-landet Turkiet var hotat. Därför var man tvungen att skapa en ad hoc-allians för kriget. En klart otillfredsställande situation och något man snart skulle göra något åt. Den geografiska begränsningen för Nato upphävdes vid toppmötet i Rom i november 1991, då Nato:s medlemsländer beslutade att ge alliansen "out-of-area-capability". Det beslutet underströks ytterligare 1992 då Nato, som såg sig om efter nya uppgifter, beslutade sig för att erbjuda sina styrkor för FN och Europeiska säkerhetskonferensen, nuvarande OSSE.
Men Tyskland och Frankrike var inte nöjda med det man uppnått i Maastricht. Strax efter mötet offentliggjorde de sin tanke att skapa Eurocorps, en gemensam europeisk armé som visserligen höll sig inom ramen för VEU men samtidigt pekade fram mot en Europaarmé. Det uppstod en situation där det tysk-franska initiativet fick anslutning av fler länder samtidigt som VEU stärktes och Nato fortsatte sin omorientering av uppgifter och struktur. Tre olika militära strukturer i Europa med liknande ambitioner på en och samma gång kunde inte vara rimligt.
Vid årsskiftet 1993-94 var vi flera som spänt iakttog vad som höll på att hända. Skulle VEU bli en egen militär struktur skild från Nato, eller skulle parterna komma överens? Nato-toppmötet i Köpenhamn 1994 gav svar på alla frågor.
- VEU har nu blivit Nato:s europeiska pelare, i stället för att vara den möjliga militära armen av EU. Det innebär också att EU:s verkliga samarbetspartner var Nato, förklarade Michael Clemensen, överstelöjtnant i danska armén, när jag intervjuade honom efter Nato:s toppmöte 1994.
- De senaste två månaderna har ett tätt samarbete utvecklats mellan Nato och EU. Det är av intresse för ansökningsländerna eftersom det blir svårare att åtskilja diskussionerna om EU- och Nato-medlemskap.
I dag är detta inget sensationellt. Vi har steg för steg vant oss vid att just så är det, men då, ett drygt halvår innan folkomröstningen om EU-medlemskap, var det en sanning som i varje fall svenska medier var väldigt diskreta med.
Han berättade om den snabba omsvängningen som skett: 1993 arbetade man vidare på Maastrichtfördragets grund. Men från hösten 1993 fram till Nato-toppmötet i januari 1994, då USA definierade sin nya positiva attityd till VEU, hände något som gjorde Maastricht överspelat. Den försvarspolitiska pelare som EU ville utveckla skulle nu förbli inom Nato.
- Det är ingen som vill investera i många nya och kostsamma infrastrukturer, konstaterade Clemensen.
Nato fanns redan med ett stort antal anställda och riklig utrustning.
För USA:s del var det en eftergift att tilllåta ett närmande mellan Nato och EU. Motprestationen från europeisk sida blev ett franskt närmande till Nato. Frankrike har sedan 1966 stått utanför det militära samarbetet inom Nato. USA ville dessutom dra ned sina kostnader för Nato, och kunde därför för första gången acceptera tal om en europeisk försvarsidentitet. VEU blev, som det hette lite kryptiskt, en separat men icke separerbar del av Nato.
Inom Nato hade de europeiska medlemsländerna och USA utkämpat en dragkamp. Ett exempel är det samarbete som européerna inledde för att harmonisera tillverkningen och främja den teknologiska utvecklingen av krigsmateriel. Det sågs inte med blida ögon i USA, där man ansåg att det stod i vägen för ett brett atlantiskt samarbete.1
Utvecklingen är motsägelsefull. Å ena sidan kunde EU inte direkt bygga upp egna militära styrkor i samband med Maastrichtfördraget i början av 90-talet. Å andra sidan utvecklades VEU till en "separat men icke separerbar del av Nato". Å ena sidan har det militärindustriella samarbetet och integrationen inom Europa gått framåt, å andra sidan är fortfarande Nato den dominerande aktören och i det samarbetet styr i hög grad USA.
1997 intervjuade jag Ole Wver, forskare på Center för Freds- og Konfliktforskning i Köpenhamn. Han var med i den utredning som 1995 granskade säkerhetspolitiska konsekvenser av ett danskt medlemskap i VEU.
- Det finns viktiga argument för tyskar och fransmän för att EU ska ha en säkerhetspolitisk och försvarspolitisk roll. För dem är EU i högre grad ett säkerhetspolitiskt projekt än för oss andra. För dem måste integrationen gå längre och längre på det området.2
Det går inte att studera militariseringen av EU som något åtskilt från det som händer inom Nato. Sättet att bygga upp ett samarbete även med länder som formellt befinner sig utanför Nato är ett exempel på den pragmatism och målmedvetenhet man kan se i utvecklingen. En decentraliserad militär integration, kallar Ståle Ulriksen, forskare knuten till Norges utrikespolitiska institut, den process vi har kunnat iaktta i Europa på senare år. Medlemskap i Nato, alternativt VEU, alternativt EU, alternativt PFF (Partnerskap för fred), bygger upp ett nät av ömsesidiga beroenden.
Under flera år har Sverige utvidgat sitt samarbete med Nato. Som medlem i Partnerskap för Fred, ett slags väntrum för Nato-medlemskap, eller i lösare samarbetsformer har vi deltagit i övningar med Nato-trupp. Svenska officerare har lett övningar och även lett Nato-enheter. Vi har stegvis blivit allt djupare involverade och integrerade utan att ett Nato-medlemskap för den skull varit aktuellt för den socialdemokratiska regeringen. Vi har också gradvis dragits in i det vapenindustriella samarbete som först fanns inom Nato och sedan genom WEAG, Western European Armaments Group, knöts närmare VEU.
1989 konstaterade Natos dåvarande generalsekreterare Manfred Wörner att när Warsawapakten var upplöst hade Nato inte längre någon uppgift. Huvudfienden, det hot som Nato var uppbyggt för att stå emot, var borta, och det naturliga hade varit att även Nato skulle läggas ner.
Så blev inte fallet. För Nato:s del kom såväl Gulfkriget som Jugoslaviens sönderdelning mycket lägligt.
Krigen i det forna Jugoslavien gav Nato nya uppgifter, och Nato såg till att vara med från början. En brittisk arméofficer sammanfattade bevekelsegrunderna för Nato:s engagemang i mars 1994: "Uppriktigt sagt bryr jag mig inte särskilt mycket om vad som sker med Jugoslavien. Men jag bryr mig jävligt mycket om vad som händer med Nato".3
Fredsuppdraget var FN:s, men världsorganisationen saknade utrustning och befogenheter för insatser i det tillspetsade läge som rådde. Nato skickade omedelbart en operativ stab bestående av såväl ett hundratal medarbetare och utrustning från högkvarteret i Rhendalen. Detta ställdes till UNPROFOR:s förfogande i Zagreb. Nato skulle övervaka de av FN beslutade sanktionerna mot Jugoslavien, dvs. det som var kvar av statsbildningen, främst Serbien och Montenegro.
Nato:s sanktioner utvidgades och ett år senare fick alliansen kontrollera och borda fartyg för att förhindra brott mot sanktionerna. Detta var bara början.
Gradvis kom Nato att ta över alltmer. 1992 beslöt FN att upprätthålla en zon med flygförbud över Bosnien-Hercegovina, utan att FN självt hade de nödvändiga resurserna. FN:s säkerhetsråd vände sig till Nato för att få hjälp att genomföra spaningsflygningar. Några månader senare involverades Nato i själva planeringen av operationerna.4
När flygförbudszonen senare utvidgades inledde Nato sin operation Deny Flight där flygburna ledningscentraler och AWACS-plan som tillhandahöll information skötte stridsledning och kontroll. Nästa steg var att låta Nato bistå FN-styrkan UNPROFOR med luftstöd. I det här läget, från och med juli 1993, har Nato ett fastare grepp om situationen. I samarbetet som utvecklats mellan FN och Nato finns en överordnad princip om att båda ska stå bakom alla beslut, "the dual key", men när Nordatlantiska rådet, Nato:s ledning, börjar ställa ultimatum med hot om flyganfall, är inte FN längre synligt. Från dessa ultimatum var steget till regelrätta stridsaktiviteter inte långt. 28 februari anföll Nato flyg och sköt ner fyra militärflygplan. För Nato:s del var detta historiskt. Det var den första stridsaktiviteten sedan organisationen grundades och den skulle snart följas av flera.
Hädanefter är det Nato och inte FN som uttalar sig. Nato:s dåvarande generalsekreterare Willy Claes hänvisar till internationella samfundet och den kontaktgrupp av stormakter som då försökte få slut på stridigheterna. När de FN-skyddade städerna Srebrenia och Zepa föll i bosnienserbernas händer bestämde Nato, med hänvisning till en FN-resolution som vid det laget redan var två år gammal, när, var och hur det skulle bombas. Nato:s bomber träffade också civila mål som broar och till och med sjukhus. Nato drog sig inte ens för att använda kryssningsmissiler. Eftersom såväl Ryssland som Kina var kritiska till bombningarna hade det troligtvis inte gått att få FN:s säkerhetsråd att ställa sig bakom en ny resolution.
När väl fredsförhandlingarna i Dayton i USA inleddes, var FN inte med. Överläggningarna sköttes helt utan FN:s medverkan, men resultatet, överenskommelsen och fredsoperationen, den multinationella styrkan bestående huvudsakligen av Nato:s medlemsländer, arbetade under ett FN-mandat.
FN är inte starkare än dess medlemsländer vill att det ska vara. Hela tiden under FN operationen i Bosnien talades om FN:s dåliga ekonomi. Inte ett ord har hörts om att den mer än dubbelt så stora Nato-insatsen skulle kosta för mycket för Nato och de ingående nationerna.
Det finns en stor skillnad mellan att låta Nato eller FN vara ansvarigt för fredsbevarande uppgifter. Är Nato involverat kommer ett element av prestige in. Ett tydligt exempel under just stridigheterna i Bosnien var när FN:s representant hade lagt in veto mot ett Nato förslag att genomföra luftangrepp. Det blev öppet gräl. Nato:s generalsekreterare hävdade att alliansens trovärdighet skadades om man inte fick genomföra luftangrepp. Den här typen av tänkande bör vara främmande för FN, men det är karakteristiskt för stormakter.
FN-stadgan förbjuder våld mellan stater såvida det inte är fråga om självförsvar mot ett väpnat angrepp, eller om alla försök att nå fred med fredliga medel misslyckats och de militära aktionerna sanktionerats av FN:s säkerhetsråd.
Makt är inte rätt, skriver Ingvar Carlsson och Shridath Ramphal, de två ordförandena för FN-kommissionen för Global Governance, när Nato-länderna fem år senare, 1999, genomför flygattacker mot Jugoslavien utan något som helst bemyndigande av FN. "De utgör följaktligen angreppshandlingar mot ett suveränt land, och som sådana slår de mot själva hjärtat av den internationella rättsordningen och mot FN:s auktoritet." Carlsson och Ramphal frågar sig hur vi ska kunna hoppas på nedrustning i en värld som inte längre respekterar FN-stadgan. "Frestelsen att tillerkänna sig själv polisiär myndighet, grundad på rättfärdighet och militär styrka, är farlig för världsordningen och för världsfreden."5
Känner ni igen det här? Det är precis samma sak som EU nu vill göra genom att bygga upp en militär styrka redo för insatser inom en radie av 40.000 till 60.000 km från Bryssel. Styrkan är försedd med stridsvagnar och jaktflyg, men den civila sidan är totalt underdimensionerad. Göran Perssons förklarar att den ska verka i FN-stadgans anda men inte begränsas av ett veto i säkerhetsrådet. Det är precis det Nato:s medlemsländer gjorde när de attackerade Jugoslavien. Det är ett stort steg tillbaka för mänskligheten när EU nu på allvar går in för att underminera det som byggts upp inom Förenta Nationerna.
Man kan ana att just den militära dimensionen av EU-medlemskapet har funnits med som en viktig komponent sedan flera år tillbaka. Men det visade sig att integrationen mellan VEU och Nato skapade problem just i samband med EU:s utvidgning. Nya medlemmar i EU skulle automatiskt erbjudas medlemskap i VEU separat men icke separerbart från Nato. Det skulle i princip kunna innebära att ett land som blivit medlem av EU men ej i Nato, kunde vara med och besluta om Nato-styrkor. Ståle Ulriksen förutspådde den utveckling vi sedan själva kunnat följa: att EU-utvidgningen skulle bromsas till förmån för en Nato-utvidgning bland de forna östblocksländerna. De skulle alltså först integreras i Nato och vara fullvärdiga medlemmar innan de blev medlemmar i EU och därmed erbjöds medlemskap i VEU. Än en gång ser vi hur sammanlänkad utvecklingen inom EU och Nato är.
Den senaste utvecklingen, tillägget till Amsterdamfördraget som ger EU tillgång till operativ kapacitet på det militära området, och nu toppmötena i Nice och Köln, har ytterligare konkretiserat EU:s militära planer. Det är stora steg från Maastrichtbeslutet, då VEU skulle vara EU:s militära arm. Den stora skillnaden är att VEU är en mellanstatlig organisation där vetorätt gäller. Inom EU finns det fortfarande viktiga beslut som kräver total samstämmighet och där ett enda land kan lägga veto. Det gäller framförallt viktiga frågor inom utrikes- och säkerhetspolitiken. Men historiskt sett är konsensus som beslutsprincip på väg att trängas undan inom EU. Inom fler och fler frågor kan beslut tas med kvalificerad majoritet, och det heter också att ett medlemsland ska inte hindra beslut som kan tas med kvalificerad majoritet. Det har ett politiskt pris att sätta sig på tvären och använda sig av veto eller rösta emot majoriteten.
När EU nu får tillgång till militära styrkor samlas sedan flera år tillbaka samtränade styrkor under unionens tak. Alla steg mot ökad militär integration är väl förberedda. Utvecklingen har delvis gått i kringelkrokar, men hela tiden tycks målet ha varit klart och vägen dit har präglats av en oerhörd pragmatism. Går det inte på ena sättet, så har genast en annan möjlighet öppnat sig.
När sista kapitlet nu skrivs i utvecklingen och EU fattar beslut om att upprätta en egen armé går vissa karakteristiska drag igen. Det ena är fredsretoriken. EU-armén ska användas för fredsbevarande och fredsframtvingande insatser. Men redan nu framgår det tämligen klart att den inte ska underkastas FN:s mandat. Det andra karakteristiska draget är att den militära sidan har en fullständig dominans. EU:s täta kontakter med Nato är också avslöjande. Förutom att dess högste representant Javier Solana är Nato:s förre generalsekreterare, finns fyra arbetsgrupper för samarbete med Nato. Det finns ingen för OSSE och FN.
Och vad är tydligare än Europeiska Kommissionens ordförande Romani Prodis ord den 10 februari i år inför lettiska åhörare? "Alla attacker eller angrepp mot ett av EU:s medlemsländer är en attack eller ett angrepp mot hela EU - detta är den yttersta garantin." För första gången börjar EU tala om säkerhetsgarantier. Vi har inte märkt några reaktioner från de åtminstone tidigare neutrala länderna Sverige, Irland, Finland och Österrike.
EU verkar inte göra några allvarligare försök att dölja ambitionerna att bli en stormakt. -
1.Ulriksen, Ståle, Våpenproduksjon og sikkerhetspolitisk integrasjon i Vest-Europa, i Internasjonal Politikk 2/1993
2.Runesdotter, Caroline, Får freden en chans, 1998, s 120.
3.Clarke, Johathan, Beckoning Quagmires: Nato in Eastern Europe, i Ted Galen Carpenter ed. ,The Future of Nato, 1995.
4.Berdal, Mats, Adelphi Papers No 281, The Institute for StrategisStudies 1993:69.
5.Ingvar Carlssons och Shridath Ramphal delar ordförandeskapet för Commission on Global Governance. Artikeln som citerats publicerades i Guardian 2/4 1999, är översatt till svenska och publicerad i Fredsbomber över Balkan, Manifest 1999.
