Bygga vägar, dika våtmarker och avverka skog, med enklast tänkbara redskap. Det var 1920-talets arbetslöshetspolitik. Det hade varit billigare att betala kontant understöd, men arbetarna skulle tuktas. Det kallades "arbetslinjen", ett begrepp som kommit igen. Historikern Lena Eriksson har skrivit en avhandling i ämnet, Arbete till varje pris.
I dag har vi i Sverige ett förhållandevis gott skydd vid arbetslöshet vid en inter-nationell jämförelse, även om tecken tyder på att skyddet är på väg att försämras. Vid 1900-talets början fanns praktiskt taget inget annat skydd än den kommunala fattigvården. Samtidigt som den ökande industrialiseringen gjorde allt fler svenskar beroende av lönearbete för sitt uppehälle, kunde de fortfarande fåtaliga a-kassorna bara erbjuda hjälp åt arbetslösa i några få månader. Behovet av ett bättre utvecklat skyddsnät började framträda allt tydligare och blev så småningom ett socialpolitiskt problem för staten att lösa.
Om vi för ett ögonblick lämnar de svenska förhållandena och tittar på det långt tidigare industrialiserade Storbritannien finner vi liknande problem, men också lösningar. Storbritanniens arbetslöshetspolitiska lösning var en försäkring som instiftades 1911. Försäkringen brukar beskrivas som präglad av principen om "less eligibility". Översatt till svenska innebär frasen att arbetslöshetshjälpen skulle framstå som ett mindre önskvärt alternativ för de hjälpsökande. Den svenska fattigvården bar också tydligt prägeln av att hjälpen skulle framstå som mindre önskvärd för människor med försörjningsproblem. Behovsprövningen var närgången, ersättningarna var mycket låga och de som fick hjälp betraktades ofta av omgivningen som mindervärdiga. På detta sätt ville myndigheterna garantera att de nödlidande i det längsta skulle dra sig för att söka hjälp. När Sverige för första gången skulle utforma en socialpolitik för att bemöta massarbetslöshet kom även denna att vägledas av principen att den skulle upplevas som ett mindre önskvärt alternativ.
Den moderna svenska arbetslöshetspolitiken föddes i samband med första världskrigets utbrott 1914. Politikerna fruktade att kriget skulle orsaka allvarliga störningar på arbetsmarknaden, vilket i sin tur skulle leda till arbetslöshet. För att övervaka situationen på arbetsmarknaden instiftades i februari 1914 Statens arbetslöshetskommission (AK) som hade den uttalade målsättningen att bekämpa arbetslösheten och mildra dess verkningar. Under kriget och de närmast följande åren blev emellertid inte arbetslösheten så svår som man befarat. Exportnäringar som textil- och stenhuggningsindustrin såg markanta nedgångar, medan övriga näringar upprätthöll i princip samma produktion som innan kriget.
Arbetslöshetskommissionen, och med den arbetslöshetspolitiken, ställdes på allvarligt prov först vintern 1920. Fackförbundens arbetslöshetsstatistik illustrerar, trots uppgifternas osäkerhet, allvaret i situationen. Vid vad som kallats "fredskrisen" 1918 var arbetslösheten 4,6 procent, tre år senare var den 26,6 procent och i januari 1922 hela 34,3 procent. Ett annat mått på arbetslöshetens omfattning erbjuder AK:s statistik över antalet hjälpsökande arbetslösa. Inte heller denna ger några exakta mått på arbetslöshetens omfattning, eftersom många valde att inte söka hjälp. Den visar emellertid hur många som vände sig till det offentliga för att få hjälp, liksom hur explosionsartat arbetslösheten steg. Vid 1921 sökte cirka 85 000 personer hjälp och januari 1922 var de 163 200.
Villkoren för att få hjälp var hårda, och den omfattade bara svenska medborgare över 15 år. Varje enskilt fall behovsprövades med hänsyn till boende, besparingar och övriga familjemedlemmars eventuella inkomster. Det kontanta understödet var mycket lågt, så pass att den hjälpsökande bara "nödtorftigt" skulle kunna klara sig. Det mest framträdande draget i den svenska arbetslöshetspolitiken, och den effektivaste metoden att avhålla människor från att söka hjälp, var emellertid villkoret att de arbetslösa skulle fysiskt bevisa sin vilja att arbeta.
Arbetslinjen var den metod AK utvecklade för att pröva de hjälpsökandes arbetsvilja. Arbetslinjen innebar i detta sammanhang att de arbetslösa i första hand skulle sysselsättas i offentliga arbeten och först i andra hand erbjudas ett kontant understöd. Redan vid kommissionens inrättande förklarade man att arbetslinjen skulle prägla verksamheten, men det var först när arbetslöshetstalen steg kraftigt som den omsattes i praktiken i någon större utsträckning. Arbetslinjen innebar att de arbetslösa skickades till offentligt arrangerade och finansierade nödhjälpsarbeten. De arbeten som utfördes var vanligtvis vägbyggen, utdikning av våtmarker, skogsarbeten och annat grovarbete. Uppgifternas karaktär innebar att de ofta var förlagda till den svenska glesbygden och att de var väldigt fysiskt krävande.
Valet av arbetsuppgifter var ingen slump. Förutom att de inte skulle kräva så höga materielkostnader skulle de också utgöra en verklig prövosten för de hjälpsökande. Trots att maskiner och arbetsbesparande verktyg fanns att tillgå försågs nödhjälpsarbetarna med enklast möjliga redskap. Det faktum att de också var förlagda till glesbygden samtidigt som de flesta arbetslösa kom från storstädernas industrier, innebar att den som accepterade ett nödhjälpsarbete ofta fick lämna hemorten för att bo i baracker tillsammans med andra arbetslösa. Lönen för ett nödhjälpsarbete var inte heller speciellt lockande. Trots att arbetsledningen förväntade sig ett fullgott arbete från nödhjälpsarbetarna, fick de bara en lön som motsvarade ungefär två tredjedelar av den lägsta grovarbetarlönen på orten. Dessa ogästvänliga villkor skulle garantera att den arbetslöse skulle föredra vilket som helst annat alternativ för att klara sitt och familjens uppehälle. Den som tackade nej till ett nödhjälpsarbete uteslöts automatiskt från alla former av arbetslöshetshjälp.
Trots myndigheternas ansträngningar att utforma nödhjälpsarbetena så att de skulle vara ett mindre önskvärt alternativ var exempelvis i januari 1922 hela 34 700 arbetslösa verksamma som nödhjälpsarbetare. Det fanns nämligen ett alternativ som var än mindre önskvärt - svält. Samtidigt var det många som avböjde att ta ett nödhjälpsarbete. De främsta skälen till detta var att de arbetslösa inte ansåg sig ha råd att betala för arbetskläder och mat på en nödhjälpsarbetsplats och samtidigt försörja sin familj som bodde kvar hemma. Ett annat skäl var att de inte ville förlora kontakten med familjen och arbetsmarknaden på hemorten. Förmodligen var avböjandena förväntade och en del av motiveringen bakom den stora satsningen på nödhjälpsarbeten. Något billigt system var ju arbetslinjen inte. Nödhjälpsarbetena kostade i själva verket tre gånger så mycket per hjälpt arbetslös som kontant understöd. Men de gav möjlighet att disciplinera arbetarna. De arbetslösa skulle inse vikten av att göra avkall på löner och anställningsvillkor när de bjöd ut sin arbetskraft på den öppna marknaden. Högermannen Otto Järte kommenterade 1929 arbetslinjens effekt på den allt mer omfattande arbetslöshetshjälpen: "Den begränsades emellertid därav, att de understödsberättigade kunde anvisas till redan förefintliga eller nyordnade nödhjälpsarbeten med det resultat, att på somliga håll ända till 70-80 % av de understödsberättigade vägrade taga arbete och därigenom gingo förlustiga sitt understöd." Arbetslinjen hade med andra ord önskad effekt.
På ovan beskrivna sätt kan man karak-terisera grunddragen i den svenska arbetslöshetspolitiken. Den var behovsprövad, knapp och präglad av arbetslinjen. Den var emellertid inte statisk, utan anpassades till förhållandena på arbetsmarknaden. Villkoren för att få hjälp blev hårdare och ersättningsnivåerna lägre när arbetslösheten steg. Under den värsta perioden, vårvintern 1922, uteslöts i princip alla kvinnor och ensamstående män. Yrkeskategorier som säsongs- och byggnadsarbetare fick också se sig uteslutna och konstatera att deras behov av hjälp inte var tillräckligt skäl för att få någon. Under hela 1920-talet var det i princip bara hälften av alla hjälpsökande som fick hjälp. Hur många som på grund av de hårda villkoren gjorde bedömningen att det inte var någon idé att ens söka hjälp kan vi inte veta, men mörkertalen för arbetslösheten var med stor sannolikhet höga.
Förutom åtstramningarna i hjälpens omfattning så justerades både understöds- och lönenivåer nedåt. Dessutom drog man in familje- och hyrestilläggen för dem som hade nödhjälpsarbete långt från hemmet. Detta ur socialpolitisk synvinkel paradoxala agerande, att dra åt tumskruvarna när nöden ökade och sedan släppa på kraven när den minskade, kan förstås som ett uttryck för den gamla tanken att om man bara vill tillräckligt mycket så kan man nog få ett jobb. Myndigheterna ansåg att de genom att göra hjälpen till ett föga lockande alternativ gav de arbetslösa incitament att till varje pris ta ett arbete på den öppna marknaden. De hårda villkoren skulle främja yrkes- och arbetskraftsrörligheten och pressa ned lönerna på den öppna marknaden. Om dessa mål skulle uppfyllas antogs arbetslöshetens omfattning minska för att så småningom försvinna.
Bakom utformningen av arbetslöshetspolitiken, med dess hårda villkor och stora fokusering på att testa de arbetslösas arbetsvilja, doldes en över partigränserna utbredd rädsla för att folk inte ville arbeta. Begrepp som "understödstagaranda" och "samhällsparasiter" var i svang. Rädslan fick stöd i teorierna om hur arbetsmarknaden fungerade: om bara arbetarna ställde rimliga lönekrav så fanns arbete åt alla.
En pessimistisk människosyn, en förlegad syn på arbetsmarknadens funktionssätt och en ekonomisk politik som förespråkade sparsamhet samt balanserad statsbudget mötte 1921 massarbetslöshet. Resultatet blev omfattande offentliga hjälpinsatser, men det var insatser präglade av att de för de arbetslösa skulle framstå som ett mindre önskvärt alternativ än allt annat än svält. I den bemärkelsen var åtgärderna framgångsrika. En socialpolitik som inte tar hänsyn till människors behov av hjälp, som utformas på ett sätt så att många anser den vara omöjlig att ta emot och som blir hårdare och mer ogästvänlig när arbetslösheten ökar kan dock knappast betraktas som ändamålsenlig.
