Folkstyrets grundvalar sviktar

1600-talets svenska militärstat avlöstes så småningom av 1800-talets ämbetsmannastat. Den följdes av 1900-talets partistat. I dag är partistaten i kris; partierna minskar i medlemstal och lever kvar som skal och kulisser. Är det partikularismen som väntar efter universalismen? Anders Björnsson överblickar politikens villkor.

Medborgarsamhället föregår folkstyret, men det är hotet om folkstyre som framtvingar medborgarsamhället - med dess rättsgarantier, likhetsföreställningar och konstitutionella praxis. Masspartiet blir demokratins mest typiska yttringsform, det fyller de parlamentariska församlingarna med innehåll, det mobiliserar kapaciteter som dittills varit slumrande eller modlösa. Folkstyret förverkligar å andra sidan ingenting, det är en yttre ram för överläggning och beslut. Demokratin frigör resurser, men maktfrågorna ställs i grunden på samma sätt efter det demokratiska genombrottet som före. Den politiska klassen byter ansikte. Och genom att medborgarsamhället i vårt land var så rotat, skedde detta på ett förhållandevis smidigt sätt. Det uppkom aldrig något prekärt - eller revolutionärt - läge. Det gjorde det inte heller när ämbetsmannastaten restes på militärstatens ruiner. Partistatens triumf bygger väsentligen på dess övertygelsekraft i förhållande till det övriga samhället. Härskarteknikerna rensades på dödkött; partistaten uppstod i samma ögonblick som kapitalismen trädde in i sin organiserade fas. I Sverige skedde den ekonomiska övergången tidigare än den politiska. Varför, kan man fråga.

Det finns mycket som talar för att Sverige under 1800-talet, trots skavanker i förvaltningsstruktur och i representationssätt, var en relativt rationell stat. Systemskiftet under Bernadotte1 förde dugligt folk ur tredje ståndet till makten; adelns förvandling från godsägande överklass till jordbrukande medelklass (Ingvar Elmroth) fullföljdes. Staten var inte mera bortförpaktad till högstbjudande och dess tjänare tycks ha varit relativt okorrumperade, man kunde med andra ord lita på dem. Ämbetsköp och sinekurer bekämpades, sportelväsendet höll på att avskaffas, filosofin för dagen (den Boströmska) lärde byråkratin att vara stolt och integer, inte närig och partisk. Styrkunskap och sakkunskap kom varandra nära. Det fanns en föreställning om ett samhällsintresse som den rättänkande ämbetsmannen företrädde. Han hade få tillfällen att berika sig, åtminstone i sin tjänsteutövning. Hans uppgift var att undanröja hinder för den allmänna rikedomstillväxten, i praktiken det ekonomiska kapitalets frammarsch. Många näringsidkare och finansmagnater insåg behovet av klara regler och organiserat samförstånd mellan intressen. Det minskade transaktionskostnaderna och det påskyndade etablerandet av nya fakta, exempelvis i samband med konkurser. Staten måste också kunna expropriera, för att reglera älvar, leta malm, bygga järnväg.

Den rationella staten behövde inte vara en rättvis stat, och var det ej. Strukturrationaliseringen på landsbygden skapade en stor hoper jordlösa, marginaliserade, och den pigga klassen av industrialister (varav enskilda kunde bli nog så loja och utbrända i förtid på grund av överflödande livsföring) brast generellt i socialt ansvarstagande. Det allmänna kunde inte kompensera för orättvisorna, men det måste styra klasskonflikten i helhetens intresse, så att den sociala freden inte riskerades. Det lyckades förhållandevis bra med det. Emigrationen blev en säkerhetsventil (Sverige var det tredje största utvandrarlandet i Europa relativt folkmängden, efter Irland och Norge), men trots förlusten av mer än en miljon invånare på mindre än ett hundra år kunde detta land under samma tidsperiod fördubbla sin befolkning.² Fattigdomen var utbredd, men misären rotade sig inte, den upphävdes, genom framsynta moderniseringsstrategier. Detta var ännu talarnas tid, inte tabellernas³; man sökte och konverserade sig fram inom ett tunt elitskikt, den storskaliga sociala ingenjörskonsten hörde fortfarande framtiden till. Den krävde demokratins förmåga att mobilisera, inte blott vilja och opinioner utan också kompetens och ambitioner. Partiet blev inte bara voteringsmaskin, den blev också kaderskola.

Med andra ord: folkstyret växer fram under rätt solida yttre former. Rösträttsreformerna och den politiska moderniseringen dröjer visserligen, men i nykterhetsloger och på sockenstämmor praktiserades demokrati långt före övergången från ämbetsmannastat till partistat, det andra stora systemskiftet i modern tid. Unionskrisen 1905 (där den mera framskridna staten bröt sig loss från den efterblivna) och första världskriget (med jobbarekonomi och hungerkravaller) skakar överbyggnaden. Man ser tydligt, exempelvis i Hugo Hamiltons dagböcker från förra seklets början, hur oförmögna de är, dessa oförvitliga landshövdingar och generaldirektörer och justitieråd, att lösa samhälleliga problem: deras uppdrag är att administrera en struktur, ett tillstånd. Först partistaten med sitt reformbyråkratiska program blir en verklig problemlösarstat; den utlöser kreativa energier, den är förändringsbenägen, den skiljer på politik och förvaltning, samtidigt som den ger förvaltningen tydliga politiska direktiv, i oxenstiernsk anda, men också i katedersocialistisk och fabiansk. Den samlar allt i en punkt (i budgetpropositioner), samtidigt förutsätter den att lägre nivåer (primärkommuner och landsting, länsbostadsnämnder och företagarföreningar) anpassar sig, uppträder smidigt och exekutivt. Den gamla tidens män abdikerar mer eller mindre frivilligt, den nyas förhäver sig ej.

Framgångssaga? Man har talat om "historisk kompromiss".⁴ Det konstitutionella brottet kan förefalla radikalt, den författningspolitiska praktiken rymmer många kontinuiteter. På samma gång står det klart att staten som faktisk företeelse, men också som föreställning, är någonting helt annat i början av 1900-talet än i slutet av århundradet. Dess kvantitativa expansion, dess mångdubblade uppgiftsflora, dess breddade rekryteringsbas, också självförståelsen hos dem som besätter dess många apparater och funktioner - i alla dessa avseenden skiljer sig den borgerliga guldålderns stat från den socialdemokratiska nedgångens. Det offentliga är inte mera i första hand ämbetsverken (de framstår närmast som ideologiska spjutspetsar eller propagandamaskiner⁵) utan de formellt självstyrande kommunerna (som ämbetsmannahögern på sin tid gjorde mycket för att klavbinda). Det statliga opererar inte längre i samklang utan dissonant, i institutionell konkurrens. Den så kallade ansvarskommittén under Mats Svegfors har tillsatts för att bringa reda i kaoset. Partistaten, på ytan mera potent än någonsin, befinner sig i kris, folkstyrets organisatoriska grundval eroderar. Regeringsmakten kan inte utkrävas parlamentariskt ansvar, stödpartisystemet förhindrar detta; till sin sammansättning är den nuvarande regeringen närmast en ämbetsmannaministär, med svag fackkunskap men med kommunikativ bredd (systemet Orback).⁶ Detta är den "deliberativa demokratin" i perverterad form, det vill säga som manipulation. Upphetsningen kring "seminariesamhället" tenderar att skyla över maktfrågorna, alltså göra härskandet till en fråga om ständigt pågående trätor och omprövningar. Det har uppstått en politisk babbelkultur, raka motsatsen till studiecirkelns rituella praxis.⁷ Talet träder åter i förgrunden (jfr EU-retoriken), tabellerna blir kulisser (arbetslöshetsstatistiken).

Sextiåttaårsvänstern misslyckades skändligen i sitt uppsåt, som var maktövertagande genom revolution. Det innebär inte nödvändigtvis att revolutionen uteblev. Vad vänsterupproret åstadkom, har statsvetarna Ulf Bjereld och Marie Demker menat, var en normupplösning och ett nedrivande av auktoriteter som satte det socialdemokratiska samhällets föreställningar om gemensamt ansvar och solidaritet ur spel. Sekten var en skola i manipulation, stormötesdemokratin föregick sammanträdandet i nätverk. Det var inte kollektivets utan individens valmöjligheter - och hennes utsatthet - som sattes i verket; samhällsliv, något offentligt, ersattes av samliv, något privat. Världsförbättraren, revolutionären, visade sig vara en självförverkligare, en karriärist, som elegant tog sig in i mediala och byråkratiska miljöer. "Jagifieringen" drabbade främst svaga grupper; industrisamhällets fasta strukturer upplöstes och överheten blev mer onåbar än tidigare. Var inte karismatikern en naturlig efterföljare till det protesterande avantgardet? Bjereld och Demker lanserar begreppet "kommunikationell revolution" för att förstå omvandlingen till vad de kallar "ultramodernitet". Vårt nya samhälle, skriver de, "har lämnat reflektionen över världen och individen fritt svävande i luften - bortom normer och värderingar - och därför på sätt och vis meningslös. Istället för modernitetens framstegstro för individen och för världen har vi ultramodernitetens framstegstro för jaget, baserat på stunden och känslan. Politiken försvinner."⁸ Radikal aktivism har utväxlats i social stress och existentiell ovisshet.

En sådan diagnos måste inte stämma i detaljer. Den pekar emellertid på något väsentligt i nutidens maktförhållanden - det flyktiga i de politiska budskapen, flexibiliteten och obeständigheten i de organisatoriska lösningarna, fragmentiseringen av det politiska ansvaret. Ledaren, inte gruppen är det som ska vara stark; man knyter inte näven, man pekar med hela handen. Basen har blivit undervegetation (som det gäller att hålla nere, inte dra nytta av). Det är inte så viktigt med protokoll och verksamhetsberättelser, men det är viktigt med utspel och informationssekreterare, det vill säga kommunikationen av avsikter har kommit att bli ett mera centralt moment i härskandet än produktionen av beslut. Det betyder att det kommunikativa handlandet inte först och främst avspeglar någonting, det manar och påbjuder. Ideologin bär längre än idéerna. Och det finns inte en enda punkt. Apparaterna har börjat leva sina egna liv. Institutionell konkurrens reflekteras i individuell tävlan om förmåner, därav skandalerna. En refeodalisering av statsmakten skymtar, därav det bristande förtroendet för politikerna (som ju inte har "försvunnit" men i allt högre grad kommit att driva sina enskilda eller särskilt ömmande projekt). När ämbetsinnehav ses som belöning och inte som en börda, en plikt i det allmännas tjänst, kommer också kraven på minskad insyn i verk och myndigheter som ett brev med posten, med andra ord: det offentliga bör bli allt mindre, än mindre offentligt, ett krav som är fullkomligt kongruent med en eftersträvad och praktiserad nätverksfunktionalitet.⁹ Missbruk beivras, således inte av tjänsteställning primärt (det är ett missbruk att inte göra tjänsteanteckningar och avstå från att sätta upp allmänna handlingar där så föreskrivs!) utan av läckor i offentlig förvaltning, det är tanken.

Offentlighet, rätten att kritisera överhe-ten, var en kampparoll i det borgerliga samhällets konstituering. Sverige kom tidigt loss med grundlagsfästning och implementering, men ända in på 1820-talet var exempelvis ständernas förhandlingar sekreta. Det publika intresset fick ta omvägar. Det är därför tidningspressen får en så strategisk roll i borgerliga samhällen som ännu inte har blivit republiker. (I Sverige blir väl republiken ett faktum senast på 1850-talet, när statsråden inte i första hand är rådgivare utan styresmän, politiker, och furstemakten har neutraliserats.) Pressen uppträder som ställföreträdare, ett slags allmänhetens domstol i upplysningens tjänst. Den artikulerar inte främst ett enskilt eller ett särintresse, den utgör ett forum eller en arena för meningsbrytningar som statsorganen ännu inte accepterar att konfronteras med fullt ut.¹⁰ Det är också därför som tillgången på den statliga materien, genom skriftlig dokumentation, genom meddelarskydd och ensamansvar, genom förbudet mot förhandscensur, regelsystem som statsmakten tid efter annan frångår, blir latent systemförändrande och bidrar till att upprätthålla kvaliteten i den offentliga förvaltningen. Misstron producerar tillit. Den som inte går säker för granskning måste försäkra sig genom förtroende, och förtroende är inte en gåva utan en erövring, bland annat av reciprocitet. Jämlikhet är det inte fråga om. Det borgerliga programmet nöjer sig med likhet mellan likar. Och även om privilegiesamhället successivt demonteras, främst genom att bördsrätten upphävs, förblir de sociala relationerna hierarkiska. Medborgarsamhället förverkligar rättsstaten (som fortsätter att vara en exploaterande stat), inte den rättfärdiga (eller omfördelande) staten. Men den fria offentligheten, opinionsbildningen, fungerar som en liberal kil in i en förhärskande konsensus om att underordning och undersåtementalitet måste godtas (eftersom alternativen är etter värre).

Den borgerliga staten var i teorin neutral, i praktiken klassorienterad, med egendomsrätten som den allra viktigaste rättigheten. Demokratin som system är principiellt universalistisk: i förlängningen ligger egendomsrättens avskaffande eller, åtminstone, tilltagande irrelevans. Den socialdemokratiska staten är i teorin icke-neutral, den vill reformera bort de mest skriande orättvisorna för att den sociala helheten ("the social fabric") ska bli mera funktionell och legitim, därför blir i reformatörernas självförståelse samhället, "universum", en kategori som är överordnad klassen, detaljen. Detta påverkar också begreppens laddning och innebörder. Statsmakten tillväxer, samtidigt försvagas eller socialiseras den. Den civila ordningen, särintressena, stärker sitt grepp om den faktiskt utövade politiken - det är svårt att tänka sig ett starkt samhälle och en stark stat - varvid någonting mycket karakteristiskt har varit fackföreningarnas övertagande av offentliga åtaganden, som arbetslöshetsförsäkringen, och deras inväxande i statsapparaten, exempelvis verksstyrelserna, vilket under den svenska modellens höjdpunkt gav den demokratiska författningen (och sinnesförfattningen) starka korporativa drag (Bo Rothstein). Helheten brast i samma stund som den triumferade. Alternativt, och i linje med refeodaliseringstemat (ovan), kunde man tolka detta som en förpaktningens återkomst. Man köper sig ställningar. (Jfr här röstköpen inom de politiska ungdomsförbunden.) Man lägger ut på entreprenad. (Jfr här utförsäljningen av den nationella infrastrukturen, som post och järnväg, men även den regionala, som sjukvård, ett allmänt åtagande, vilket med en beslöjande term kallas "privatisering".) Man söker fång och stödjepunkter utanför det nationaltstatliga territoriet, ansvarsområdet. (Jfr här de unionella elitgemenskapernas likheter med den fosterlandslösa - kosmopolitiska - högaristokratin under 1600- och 1700-talet.¹¹) Man drar sig tillbaka. ("Det offentlige apparat er ikke lenger planrealiserende reformbyråkratier, men kontrollerende revisjonsbyråkratier. Tyngdepunktet forskyves fra politisk-administraivt lederskap till etterfolgende kontroll og tilsyn."¹²)

Detta skapar nya maktpolitiska aktionsfält. Folkrörelsedemokratins tillbakagång motsvaras av segern för en demonstrativ - egentligen icke-diskuterande - offentlighet. Makt utövas numera inte genom de representativa institutionerna, inte ens fiktivt, utan genom förmedlingsfunktioner av olika slag, av vilka tidningspress och etermedier är de förnämsta. Den opinionsbildning som förekommer kan inte sägas vara fri, den är i huvudsak myndighetsstyrd (med Dagens Nyheters debattsida som emblematisk i detta avseende) eller överlämnad åt särintressena (observera att särintressen idag kan företrädas av statliga organ, och att ett särintresse kan anse sig självt framgångsrikt i den mån och utsträckning som det koopteras av staten). Just detta har underminerat partistatens fundamenta. Partiernas raison dtre inför publikum, nämligen att de samlar och kondenserar samhällets åsiktsspektrum i väl avgränsade segment, har i långa stycken komprometterats av utspelsbenägna intresseorganisationer såsom reella utövare av statsmakt och av ideologisk makt.¹³ Partiet blir kvar som ett skal, som kuliss. Också partifolket inser detta. Följaktligen agerar det allt friare i förhållande till sina principaler. Det ser den mediala fokuseringen inte som ett irritationsmoment: den är en nödvändig transaktionskostnad för att profilera ett ofta diffust frågebatteri. Partierna, som rasar i medlemstal, har förlorat sitt ursprungliga initiativ, sitt problemformuleringsprivilegium; de är inte aktiva, de är reaktiva apparater. De söker ställföreträdarskap utan att därför gå miste om materiella och andra förmåner. För att uppnå massverkan samverkar deras företrädare med partners som för tretti år sedan skulle ha betraktats som motståndare eller rentav fiender. Hela regnbågen av NGO:s ingår, nolens volens, i det politiska styr- och mobiliseringssystemet.¹⁴

Detta innebär att universalismens tid är förbi, partikularismens kommen. Det hävdas att samtidspolitiken har blivit alltmer komplex, helheten kan inte behärska allt, det kan inte finnas ett enda centrum. Spridning av makt och befogenheter blir då lösningen. Nå. Delegation är inget principiellt problem i en rättstatskultur. Men delegation kan tas tillbaka. Decentralism däremot handlar om en maktförlust; ur nationens synvinkel är även överlämnandet av befogenheter till Unionen en decentralisering, eftersom andra länder (i kluster eller in corpore) övertar delar av en befogenhetsmassa, resultatet av klasstrider och klasskompromisser i det förflutna, och detta oåterkalleligen (det vill säga fram till dess de unionella strukturerna omsider bryter samman). I ett sådant skifte av fokus och föreställningsvärld blir det inte möjligt att upprätthålla enhetliga standarder för vad som är rätt eller fel (rätt och fel skiljer sig från sektor till sektor) och inte heller möjligt att avhandla allmänna angelägenheter på en gemensam och för alla tillgänglig arena. Man får en uppsättning deloffentligheter; blir då själva begreppet "allmän handling" (både som dokumenterat dåd och som skriftligt dokument!) meningsfullt, kan man fråga, om allmänheten utgör endast ett konglomerat av motstridiga och sällan sammanfallande intressen, utan förankring i en för alla uppfattad och respekterad medborgerlighet? Man går miste om tilliten till hela, därför att misstron mot den enskilde uteblir; kan det då förvåna att makthavare förhäver sig? Man inordnar sig i ståndets eller minoritetens idealbilder; vem ska då ge motbilderna? Man inför hetsförbud; vem vågar alls häda?¹⁵ Den som inte vet vem hegemonen är kan inte skydda sig och de sina.