Business med skattemedel

New Public Management, NPM. Så heter det styrsystem som skulle göra underverk med busstrafik, kommunala bostäder och välfärdstjänster. Det gällde att introducera marknadsmekanismer i offentlig verksamhet. Modellen är nu starkt ifrågasatt, men Sverige ligger efter. Jan Wiklund, verksam i Miljöförbundet Jordens vänner, ger en kortkurs i NPM.

Fram till sjuttiotalet var alla mer eller mindre överens om att affärer var en sak, men att det också fanns sånt som inte passade att göra affärer med. Vissa saker måste styras efter enligt helt andra normer än vinst. Dit hörde vad man kallade infrastruktur, där vinsten snarare hamnade hos hela det samhälle som använde den, och dit hörde vad man kallade "det offentliga", som borde styras enligt normer som oväld, förutsägbarhet och laglighet.

Men i början av åttiotalet började statliga och kommunala förvaltningar över hela världen strunta i den skillnaden. En praktik, som i internationell litteratur brukar kallas New Public Management (NPM) började vinna insteg i skola, hälsovård, infrastruktur och rättsväsende. Praktiken hämtades från businessvärlden.

Det främsta skälet var att man antog att det skulle spara pengar - men spara pengar på ett sätt så att politikerna slapp ansvar för nedskärningar. Ett annat skäl kan vara, som den kanadensiske debattören John Ralston Saul föreslår, att det är roligare att vara kapitalist med offentliga medel än statlig eller kommunal byråkrat. Typiska utslag av NPM kan ställas upp i punktform:

- uppsplittring av organisationer och större frihet för chefer på olika nivåer att göra som de vill

- anställning av chefer med bakgrund i det privata näringslivet och inte i den verksamhet som bedrivs

- mer hierarkiska förhållanden mellan chefer och icke-chefer, ökande löneskillnader mellan olika sorts personal

- mål- och resultatstyrning i första hand efter budgeten men också efter andra rigida och förutbestämda kriterier

- konkurrens och marknadsliknande arrangemang, exempelvis genom upphandling och avtalsskrivande mellan olika förvaltningar

- betraktande av allmänheten som kunder med rätt att komma och gå i stället för medborgare med rätt att ställa krav.

Bild: Robert Nyberg.

Följderna har inte låtit vänta på sig. Skälet till att man traditionellt har skilt på affärer och offentlig förvaltning är att de följer olika logik. I affärer är det vinsten som gäller, vilket kan vara vettigt i vissa typer av verksamhet. I offentlig förvaltning är det som gäller i stället medborgarens rätt, samhällets långsiktiga överlevnad eller något annat politiskt bestämt mål. Och om man ersätter detta med vinst faller lätt medborgarens rätt eller samhällets långsiktiga överlevnad bort. Det finns många exempel på det:

Vattenfall pantsätter det svenska elnätet till Tyskland i stället för att vårda den svenska energiinfrastrukturen. Det beror på att Vattenfall har order om att i första hand bry sig om budgeten, inte det svenska energibehovet.

Människor som drabbas av en funktionsnedsättning visas från den ena instansen till den andra, i vad som av deras egna organisationer har kallats "Svarte Petter". Det beror på att varje instans för sig har order om att i första hand bry sig om sin egen budget och om mycket snäva kontraktsparagrafer, inte om klientens behov.

I storstäderna saknar allt fler unga bostad därför att de kommunala bostadsbolagen inte längre, som när de bildades, har order om att bygga så mycket som möjligt utan att i första hand gå med vinst som vilket bolag som helst. I växande storstäder råder nämligen en monopolistisk marknad där fastighetsägare alltid höjer hyran hellre än att öka utbudet.

Att budgeten för verksamheter som skolor eller bibliotek blir allt mindre beror inte sällan på att de tvingas betala s.k. marknadspriser för sina lokaler och för annat som tillhandahålls av kommun eller stat. Givetvis är den marknaden helt fiktiv - det finns inga andra "kunder" och inte heller några andra lokaler. Men det hindrar inte att det kommunala eller statliga fastighetsbolaget tar ut vad de har lust med.

Offentlig business-lek har försvarats med att det blir billigast så. Men enligt en norsk studie är det osäkert om det har blivit billigare; vad som är helt säkert är att rättssäkerheten och kvaliteten har blivit lidande, och att de offentliga verksamheterna har blivit alltmer politiskt ostyrbara.¹

Det senare är inte så konstigt - om verksamheten låses fast i verksamhetsinterna kriterier typ budget, och om olika delförvaltningar lever i konkurrens och/eller avtalsförhållanden med varandra, blir det svårt att ställa politiska krav på dem. Det blir, som dåvarande ordföranden för Sveriges Pensionärers Riksförbund, Barbro Westerholm, uttryckte det i en debatt, ekonomer och jurister som bestämmer.

Och det var ju det som var avsikten. Om politikerna inte kan styra, slipper de också ta ansvaret. De kan säga till arga medborgare att det "inte går".

Ytterligare en konsekvens är att verksamheterna blir allt otrevligare att arbeta i. Den detaljstyrning som ofta finns fastslagen i juridiskt giltiga dokument lämnar föga för personalen att avgöra efter eget omdöme. Alltmer hierarkiska organisationer styr alltmer genom rädsla.

Exempelvis på skolor, syncentraler och servicehus tillsätts allt oftare chefer som inte kan något om verksamheten, men som anses vara bra på att bestämma. Ansvaret för verksamhetens kvalitet faller därför på personalen, som i brist på resurser och tid får ta det på obetald övertid. Eller så ägnas allt mer av organisationens resurser åt att hantera avtal och entreprenader. I stället för 1 500 personer på SJ som hade till uppgift att röja snö fick vi 1 500 nyanställda med uppgift att skriva avtal med underleverantörer. Men snöröjningen måste ju fungera i alla fall, så det får kvarvarande personal försöka göra, så gott det nu går.

Samtidigt låses alltmer upp av rutiner som måste vara rigida för att det ska gå att avgöra om underleverantören har brutit mot avtalet eller inte. Det som faller utanför den avtalade rutinen får inte göras - men måste förstås göras ändå.

Som det uttrycks av den norska Kommunalordföranden Jan Davidsen: Det byggs upp en misstroendekultur med allt starkare kontroll uppifrån och allt mer rapporterande om hur man gör jobbet.

På så sätt tränger byråkrati och rapportskrivning ut det egentliga jobbet - som förstås måste göras ändå. Följden blir att de arbetande slits ut. Det är inte orimligt att lägga skulden för den ökande småsjukligheten på denna misstroendekultur.

Enligt Christensen pågår nu en rörelse bort från NPM, om än lite tvekande och inte helt entydig. Orsaken är ironiskt nog det som fick NPM att uppstå - politikernas behov av att smita från ansvar. Problemet ur dessas synvinkel är nämligen att de får ta ansvaret likafullt när den offentliga verksamheten försämras sett ur användarnas synvinkel. Och fjättrade i NPMs juridiska och ekonomiska tvångströjor framstår de som handlingsförlamade och svaga när de inte förmår göra något åt saken.

Ett annat skäl till att många länder rör sig bort från NPM är att det inte alls blir så billigt. Marknaden har nämligen sina transaktionskostnader, vilket privata företag inser när de struntar i invecklade uppköpsrutiner och sluter kompisavtal med VD:s vänner eller köper upp leverantörer och behandlar transaktionerna inom företaget i stället. Organisationer gör det nämligen möjligt att samarbeta, vilket många gånger är ett bättre sätt att skära i kostnader än att konkurrera.

Och med NPM och dess uppdelande av budgetansvaret på olika småpåvar frodas vad som med en karakteristisk ny term kallas "stuprörsseende". Varje offentlig delverksamhet bryr sig bara om egna fördelar och vållar gärna kostnader för andra. Vilket blir dyrt för helheten.

Sverige var relativt sent med att tillämpa NPM-praktiker i full skala, och är också sent med att överge dem, enligt Christensen. Tyvärr tyder ingenting i den sittande regeringens praktik på att den har nått brytpunkten.