Kärnkraftverk krånglar och har tidvis varit avstängda. I år har också stoppen för bränslebyten med mera flyttats från sommaren till hösten. Det är inte svårt att gissa hur det blir med elpriset om driften inte snart kommer igång. Dan Gunnemark analyserar oligopolet på el-marknaden. Ett avreglerat skräckexempel.
Varför kostar elen i dag tre gånger mer per kilowattimme (kWh) än den gjorde för tio år sedan? Det beror inte på att efterfrågan på el har ökat. Elkonsumtionen i Sverige i dag är inte större än år 2000, och efter 2005 har den minskat. Inte heller produktionskapaciteten i kraftverken är mindre. Visserligen har kärnkraftverket i Barsebäck stängts, men detta kompenseras av uppgraderingen av andra kärnkraftverk och utbyggnaden av kraftvärmeverk.
Varför steg spotpriset på elbörsen till över tio kronor per kWh vid flera tillfällen den gångna vintern, så att en del företag tvingades att stoppa produktionen för att de inte skulle förlora pengar? En förklaring som vi fick då, var att Sverige måste importera dyr dansk kolkraft och att de svenska oljeeldade reservkraftverken hade startats. Men de danska kolkraftverken kostar 60 öre per kWh i drift och de svenska oljekraftverken omkring en krona. Hur kunde då priset på elmarknaden bli tio gånger högre?
Förklaringen till de galopperande elprishöjningarna finns i hur den nya avreglerade elmarknaden fungerar, den som skapades genom liberaliseringen, konkurrensutsättningen och privatiseringarna 1996. Vi måste söka efter förklaringen hos de centrala aktörerna på marknaden: aktiebolagen Vattenfall, Fortum och E.ON, elbörsen Nord Pool och den dolda makthavaren Svenska kraftnät.
Produktionen och distributionen av elektrisk kraft, elsystemet, var en av de viktigaste delarna av den infrastruktur som möjliggjorde omvandlingen av Sverige från jordbrukarsamhälle till ett modernt industrisamhälle och så småningom till ett av de rikaste länderna i världen. Under de år som elsystemet byggdes upp ägdes kraftverken oftast av staten, kommunerna eller av el-intensiva industrier. Kungliga Vattenfallsstyrelsen, senare affärsverket Vattenfall, förvaltade de statliga kraftverken och det s.k. stamnätet, högspänningsledningarna som förbinder landets olika delar med varandra. Vattenfall hade också ansvar för elbalansen, att det alltid skulle finnas tillräckligt med produktionskapacitet inkopplad och i reserv för att alla elkonsumenter skulle kunna få den el de behövde i varje ögonblick. Affärsverket Vattenfalls uppgift var att se till att industrin och hushållen fick en pålitlig elförsörjning till så lågt pris som möjligt.
Under efterkrigstiden ökade elanvändningen kraftigt, konsumtionen av el fördubblades vart tolfte år. På den tiden trodde man att en sådan tillväxt kunde fortsätta i evighet, och det var en av orsakerna till den stora satsningen på kärnkraft. När den svenska kärnkraften 1986 hade byggts ut till 12 aggregat hade landet ett överflöd av el. Men alla kärnkraftverk måste ju användas. Det skulle sett illa ut om man lagt ett eller två kärnkraftverk i malpåse för att de inte behövdes. Alltså sänktes elpriserna för storförbrukarna för att stimulera till ökad elanvändning. En särskild, låg eltaxa infördes dessutom för dem som värmde upp sina hus med elektricitet.
Det låga elpriset gjorde att det blev mindre intressant för företag och kommuner att ha egna kraftverk. Det var i detta läge som De Tre Stora kunde lägga under sig 85 procent av svensk elproduktion. (Se faktaruta om De tre stora elbolagen.)
Vattenfall och föregångarna till E.ON och Fortum köpte upp de kraftverk som kommuner, industrier och eldistributionsföretag inte längre tyckte var lönsamma. Som en förberedelse för "liberaliseringen" bolagiserades Vattenfall 1992 och då intensifierades processen. Varje bolag ville kontrollera så stor del av produktionen som möjligt för att stå bättre rustat i den hårda konkurrens som man trodde att avregleringen skulle medföra. 1996, när konkurrensutsättningen var ett faktum, kontrollerade De Tre Stora 85 procent av elkraftproduktionen. Därmed hade de skapat en klassisk oligopolsituation, där de tillsammans i praktiken kunde styra pris och utbud utan att behöva ha något formellt kartellsamarbete. Inget av företagen hade något intresse av att sänka priset, eftersom inget av dem hade några oanvända kärnkraftverk eller vattenkraftverk som kunde tas i drift om dess marknadsandel plötsligt skulle öka.
De Tre Stora ägde 1996 nästan alla vattenkraftverk, som ju svarar för 50 procent av elproduktionen i landet. Dessutom ägde de kärnkraftverken, som producerar omkring 40 procent av elen. Från början hade varje kärnkraftverk en tydlig huvudägare, men med tiden har det utvecklats ett avancerat korsägande, d.v.s. varje kärnkraftverk har minst två av De Tre Stora som ägare. Det har ansetts olämpligt ur konkurrenssynpunkt, och bolagen har anmodats att dela upp ägandet sinsemellan så att varje bolag skulle få sitt eget kärnkraftverk. De Tre Stora har förhandlat en tid om detta men har nyligen meddelat att deras förhandlingar tyvärr inte har lett till något resultat. Med det har regeringen, Konkurrensverket och Energimarknadsinspektionen låtit sig nöja.
Överläggningarna om hur kärnkraftverken ska användas och när de olika kärnkraftverken ska stängas av för den årliga översynen har däremot gått bra. I år har ägarna kommit fram till att avställningen för bränslebyte och reparationer inte ska ske under sommaren, då elbehovet är minst, utan under hösten, när elbehovet är betydligt större. I november månad planerar man att tre av reaktorerna ska vara avstängda. Och i november kan det bli kallt
Om man frågar varför priset på el har stigit och varierar så kraftigt från månad till månad brukar man få svaret att "priset på elen sätts av elbörsen Nord Pool". Detta är ett problematiskt påstående. Ett problem är att Nord Pool bara har 70 procent av marknaden. 30 procent av elen handlas alltså till hemliga priser direkt mellan elproducent och elhandelsföretag eller slutanvändare. Ett annat problem är hur priset egentligen sätts på elbörsen.
Det som i dagligt tal kallas Nord Pool är egentligen två företag, två "börser", nämligen Nord Pool Spot och Nord Pool ASA. Nord Pool ASA handlar med olika typer av kontrakt på framtida elleveranser, kallade Futures och Forwards, samt optioner och derivat och de ytterligare finansiella instrument som behövs för att bilda en "komplett marknad" med de möjligheter till spekulation som krävs i den moderna ekonomin. Hur spekulation eventuellt kan påverka elpriset kommer inte att närmare behandlas här. Nord Pool ASA är ett mycket lönsamt bolag, för det tar ju en liten avgift för varje transaktion på börsen. Denna börs har nyligen köpts upp av Nasdaq OMX, som även äger andra börser, däribland Stockholmsbörsen.
Nord Pool Spot, där den "fysiska" elhandeln äger rum, ägs av svenska staten via Svenska kraftnät, norska staten via Statnett, och Danmark, Finland och Estland som är delägare på samma sätt. På Nord Pool Spot möts elproducenterna och elhandelsföretagen för att, i en komplicerad och inte helt genomskinlig handelsprocess, göra upp om elpriset för varje timme under ett dygn i taget. Det är inte så konstigt att det krävs en komplicerad procedur för att handla med el, eftersom elen har den besvärliga egenskapen att den inte kan lagras. Emellertid brukar aktörerna på elbörsen oftast komma överens om ett pris som gör att tillräckligt med el kommer att levereras för att täcka konsumtionen. Med utgångspunkt från detta "spotpris" för varje timme kan man räkna ut ett dygnsmedelpris. Elhandelsföretagen kan utifrån detta räkna ut ett månadsmedelpris, som de sedan hänvisar till när de bestämmer vad deras kunder ska betala. När vi vill jämföra elpriset mellan olika år använder vi årsmedelpriset, och det är alltså detta som har stigit från 12 öre år 2000 till 39 öre för år 2009. Per kilowattimme, utan skatter och avgifter. En prisökning på mer än 200 procent medan inflationen under samma tidsperiod var totalt 15 procent.
En sådan prisökning skulle vara otänkbar på en normalt fungerande marknad. Men Nord Pool Spot fungerar inte som en normal marknad. Hur skulle den kunna det, när 85 procent av varan som bjuds ut på börsen produceras av ett oligopol bestående av tre stora bolag? Och när samma bolag, antingen direkt eller via kontrollerande aktieposter, äger 50 procent av elhandelsföretagen, de företag som är köpare på samma börs?
Ett system för elförsörjning är beroende av perfekt balans. Den el som förbrukas måste i varje ögonblick motsvaras av lika stor produktion. När Vattenfall blev aktiebolag 1992 förstod regeringen att det var bäst om ansvaret för elbalansen fick ligga kvar under ett statligt verk. Det affärsdrivande verket Svenska Kraftnät skapades och fick ta ansvaret som "systemansvarig myndighet". Det fick också ta hand om stamnätet och vissa överföringskablar mellan Sverige och andra länder. Svenska Kraftnät tog även över de gasturbinkraftverk som Vattenfall haft som nödreserv. Vidare fick verket ansvaret för att upphandla, och besluta om insättning av en s.k. effektreserv, som består av några av de stora oljeeldade kraftverk som inte längre behövs för normal elförsörjning.
Ibland inträffar det att prismekanismen på Nord Pool Spot inte räcker till för att tillräckligt mycket el ska bjudas ut för att motsvara konsumtionen. Det kan inträffa om elförbrukningen ökar snabbt eller om det blir ett oväntat produktionsproblem, t.ex. om ett kärnkraftverk inte startar som det ska. Då måste Svenska Kraftnät gripa in. Myndigheten kan beordra att reservkraft från vattenkraftverken kopplas in. Den kan också beordra att något av kraftverken i effektreserven startas, om behovet väntas bli långvarigt. I snabba lägen kan Svenska Kraftnät starta sina egna gasturbindrivna reservkraftverk. I yttersta nödfall kan det statliga verket beordra vissa industrier att stänga av effektkrävande tillverkningsprocesser.
Hittills har Svenska Kraftnät tolkat sin instruktion om ansvar för elbalansen så, att om bara elsystemet har hindrats från att bryta samman, så har man fullgjort sin uppgift. En alternativ tolkning av balansuppdraget hade varit, att vid tillfällen när det är uppenbart att prismekanismen för spotpriset inte fungerar, då är det dags att ingripa. Ett sådant tillfälle skulle då ha varit den 17 december 2009, när spotpriset på Nordpool från att ha legat omkring 50 öre per KWh plötsligt gick upp till 1450 öre, för att nästa dag vid samma tid vara tillbaka på det normala vinterpriset.
Prismekanismen fungerade uppenbarligen inte heller den 22 februari 2010, när dygnsmedelpriset klättrade upp till åtta gånger genomsnittpriset under månaden, trots att en del av effektreserven hade satts in. Även de följande dagarna i februari var dygnsmedelpriset extremt högt. Det var dessa höga priser på Nord Pool Spot som gjorde att konsumenter med rörligt elpris fick betala dubbelt så mycket för elen per kWh under februari 2010 jämfört med februari 2009.
Är det marknadsfundamentalism eller bara okunnighet och slarv som gör att man inte låter Svenska Kraftnät använda sina muskler för att styra elpriset, när det hotar att bli så högt att industrier stänger av produktionen? Eller är det omsorgen om De Tre Stora som är viktigare än omsorgen om de elintensiva industrierna och de svenska hushållen?
Det är regeringen som bär ansvaret för hur Svenska Kraftnät agerar. Som chef och generaldirektör för detta statliga verk har den tillsatt Mikael Odenberg, f.d. försvarsminister, tidigare moderaternas talesman i ekonomiskpolitiska frågor och en av dem som drog upp riktlinjerna för alliansens ekonomiska politik. Han torde vara tillräckligt kunnig och intelligent för att veta vad han gör.
När den socialdemokratiska regeringen 1994 efterträdde den borgerliga, så var man till en början skeptisk till avreglering av elmarknaden. Göran Persson analyserade situationen så här:
"Sverige är bland de ledande i världen när det gäller låga elpriser och en väl fungerande distribution. Att överge detta för att man tror att Europa någon gång i framtiden kommer att avreglera sin elmarknad tycker jag vore mycket svagsint!"
Men anpassningen till konkurrensutsättning var redan påbörjad. 1995 bytte regeringen fot och beslutade att avregleringen skulle genomföras.
2007 kom en bok om liberaliseringen av den svenska elförsörjningen, När folkhemselen blev internationell, av två forskare vid Tekniska Högskolan i Stockholm, Per Högselius och Arne Kaijser. Efter att ha gått igenom hur avregleringen gick till och vilka verkningar den fått så skriver de båda forskarna:
"Mot denna bakgrund utgör elavregleringen något av ett skräckexempel på hur så gott som alla aktörers förväntningar på en stor samhällsreform i slutänden har visat sig totalt felaktiga".
Forskarnas slutsatser 2007 är fortfarande giltiga.
1. Vattenfall AB bildades 1992 genom ombildning av affärsverket Statens Vattenfallsverk, som en förberedelse för "liberaliseringen" av elmarknaden. Enligt Vattenfallsverkets instruktion 1988 skulle det bl.a. "verka för en rationell elenergiförsörjning och en effektiv användning av elenergi i landet". Regeringens ägardirektiv till Vattenfall AB år 2010 lyder i stället så här: "Vattenfall ska generera en marknadsmässig avkastning genom att affärsmässigt bedriva energiverksamhet så att bolaget tillhör ett av de bolag som leder utvecklingen mot en miljömässigt hållbar energiproduktion." Regeringens krav är för närvarande 15 procents avkastning på kapitalet. Vattenfall är huvudägare till kärnkraftverken i Ringhals och Forsmark.
2. E.ON Sverige AB är största ägare till kärnkraftverket i Oskarshamn och delägare i kärnkraftverken i Ringhals och Forsmark. Sydsvenska Kraftaktiebolaget (från 1977 Sydkraft) byggde till en början vattenkraftverk i Lagan och i Norrland och blev sedermera huvudägare till kärnkraftverken i Oskarshamn och Barsebäck. Köpte upp Graningeverkens kraftverk och många kommunala energibolag. 2001 köptes Sydkraft i sin tur av den tyska energikoncernen E.ON, men bytte namn till E.ON Sverige först 2005, efter kritik för bristande ledningsunderhåll i samband med stormen Gudrun.
3. Fortum äger finsk kärnkraft och är delägare i kärnkraftverken i Oskarshamn och Forsmark. Fortum är ett finländskt bolag med finska staten som majoritetsägare. 2002 köpte företaget ut Stockholms kommun ur Birka Energi. Fortum har tagit över många kommunala energibolag och köpt vattenkraftverk av Stora Enso.
Referenser
Land och ledning (Om elsystemet), Erik Berg 2007-05-11
Rörligt elpris per månad 1997 - 2010.
Artikel i Dagens Industri om Vattenfalls vinst och elpriset första kvartalet 2010.
Artikel i VLT om Eons vinst första halvåret 2010.
Energinyheter.se om Fortums vinst första kvartalet.
"Vattenfall gör som de vill", DN Debatt 21 aug:
Borås Tidning den 16 augusti om revisionsavställningarna 2010, med uttalande av Mikael Odenberg.
Elprisbloggen 17 augusti om risken för höga elpriser kommande vinter.
Arne Kaijser och Per Högselius: När folkhemselen blev internationell, SNS förlag 2007. Recension i Kraftjournalen nr 5/2007.
Liberalisering, regler och marknader, SOU 2005:4
Finansiella instrument på elbörsen Nord Pool, kandidatuppsats på Ekonomihögskolan, Lunds universitet.
Svensk Elmarknadshandbok (Utgiven av branschföreningen Svensk Energi)
Den svenska elmarknaden - och Svenska Kraftnäts roll (Broschyr, Svenska Kraftnät)
Kraftbalansen på den svenska elmarknaden vintrarna 2009/2010 och 2010/2011 (Rapport från Svenska Kraftnät till Näringsdepartementet)
Hemsidorna för Vattenfall, E.ON, Fortum, Nord Pool, Nord Pool Spot, Svenska Kraftnät, Svensk Energi, Energimyndigheten, Energimarknadsinspektionen, Regeringen och Riksdagen.
