Vet du vad R2P är? "Right to protect" är den princip som låter stormakter företa så kallade humanitära interventioner med FN-stöd. Ulf Karlström granskar hur den vuxit fram och konsekvenserna. Det är inte säkert att principen blir långlivad; USA dominerar inte ensam världen.
FN-stadgan består av 19 kapitel, av vilka de flesta handlar om de olika FN-organens avgränsningar och befogenheter. Kapitel 1 omfattar syfte och principer, där t.ex. artikel 2:1 anger att "Organisationen grundas på principen om suverän jämlikhet mellan alla medlemmar". Centrala för diskussionen om FN:s roll i väpnade konflikter är kapitlen 6 och 7. De uttrycker två helt olika alternativ för samfundet att agera:
Kapitel sex omfattar artiklarna 33-38 och behandlar enbart fredliga procedurer för lösning av konflikter som kan sätta internationell fred och säkerhet i fara. Säkerhetsrådet har en avgörande roll, även om Generalförsamlingen kan spela en viss roll, t.ex. för statsbildningar som inte är medlemmar av FN. Säkerhetsrådet kan även uppmana parterna att vända sig till Internationella domstolen i Haag
Kapitel 7 omfattar artiklarna 37-51, och där sägs bland annat:
Säkerhetsrådet bestämmer om det föreligger hot mot freden, brott mot freden eller aggressionshandlingar och skall ge rekommendationer eller besluta om åtgärder, för att behålla eller återställa internationell fred och säkerhet. (37)
Säkerhetsrådet får vidare besluta om icke-miltära åtgärder som totala eller partiella ekonomiska sanktioner (bojkott), avbrott av alla kommunikationer och försämrade diplomatiska relationer (41). Om åtgärderna enligt föregående artiklar är otillräckliga får Säkerhetsrådet besluta om att sätta in stridskrafter för att genomföra styrkedemonstrationer, blockad eller andra operationer (42). Ingenting i kapitlet får försvaga "den inneboende rätten till individuellt eller kollektivt självförsvar om en väpnad attack inträffar mot en medlem av FN, förrän Säkerhetsrådet har vidtagit åtgärder nödvändiga för att bibehålla internationell fred och säkerhet" (51).
Vid möten i Generalförsamlingen 1999 och 2000 tog Kofi Annan upp frågan om humanitär intervention och efterlyste principer vilka kunde ena FN-samfundet ("forge unity"), i någon form av konsensus. Som svar på denna vädjan meddelade Kanadas regering att man, tillsammans med en grupp stiftelser, i september 2000 tillsatt en kommission, the International Commission on Intervention and State Sovereignty (ICISS). Den leddes av ordföranden Gareth Evans, australiensisk politiker och utrikesminister, akademisk författare, verkställande direktör för den Brysselbaserade NGO:n International Crisis Group, och vice ordföranden Mohamed Sahnoun, rutinerad algerisk diplomat, medlem av Brundtlandkommissionen på 1980-talet, biträdande generalsekreterare för OAU och senare Arabförbundet, med erfarenhet från FN-organ m.m. Kommissionen bestod därutöver av tio personer från universitet, diplomati och FN, med bred global länderfördelning. Det är knappast alltför djärvt att säga att mainstream vilade tungt över ordförandena och ledamöterna. Uppdraget var att ur olika aspekter vrida och vända på frågan, samt i bred internationell konsultation stämma av presenterade förslag.
Kommissionen myntade uttrycket "The Responsibility to Protect" (R2P) i sin drygt hundrasidiga rapport från december 2001. I förordet klargörs att rapporten skrevs före den 11 september. R2P sammanfattas av kommissionen på 2,5 sidor. Kärnpunkterna kan sägas vara följande:
1. "När en befolkning lider stor skada, som ett resultat av inbördeskrig, uppror, repression eller statens misslyckande, och när staten är ovillig eller oförmögen att få stopp eller avvärja skadan, får principen om icke-inblandning stå tillbaka för det internationella ansvaret att försvara."
2. Ansvar att förhindra: tackla både bakgrund och direkta orsaker till den interna konflikten och andra, skapade kriser, vilka utsätter befolkningen för risker.
3. Ansvar att reagera: svara mot situationen med lämpliga medel, vilket kan innebära tvångsmedel, som sanktioner och internationell rättsprövning, och i extrema fall militär intervention.
4. Ansvar att återuppbygga: särskilt efter militär intervention tillhandahålla hjälp i form av återhämtning, återuppbyggnad och försoning.
Och vid FN:s världstoppmöte i september 2005 antogs ett längre dokument om totalt 178 artiklar, 2005 World Summit Outcome (dokument GA A/63/L.1). Dokumentet tar upp hela spektrat av FN-frågor, och dessutom hänvisningar till "Ansvaret att skydda", artiklarna 138-140, med rubriken "Ansvaret att skydda befolkningar från folkmord, krigsförbrytelser, etnisk rensning och brott mot mänskligheten". De fyra typerna av brott kan ses som ledord i artiklarna.
Utländsk militär intervention, i namn av FN under tal om skydd av människor, har naturligtvis länge varit en kontroversiell fråga, både när det genomförts t.ex. i Somalia 1993, Bosnien 1995, samt Kosovo 1999, och när ingen intervention skedde som i Rwanda 1994.
Bild: Robert Nyberg.
Därför var det knappast förvånande att kritiken mot R2P har varit omfattande. Tidigare gällde den fundamentala principen att FN eller enskilda stater inte har rätt att gå in i andra länder, dvs. kränka landets territoriella suveränitet. Tanken bakom denna princip är klar och enkel. Om omgivande länder ger sig själva rätten att intervenera i inbördeskrig eskalerar konflikten snabbt. Därför har principen om icke-inblandning och icke-kränkning av andra staters territoriella suveränitet varit grundläggande. ICISS öppnade således för interventioner, förebärande att de skall skydda eller rädda grupper av människor, t.ex. etniska grupper, eller i övrigt breda segment av civilbefolkningen.
Toppkonferensen 2005 uppmanade Generalförsamlingen att ta initiativ till fortsatta överväganden om R2P. Därför anordnade Generalförsamlingen en s.k. interaktiv tematisk dialog om R2P i juli 2009, där bl.a. Jean Bricmont, författare till boken Humanitär imperialism (2005, på svenska 2007 på Karneval förlag) lämnade ett uttalande. Han konstaterar inledningsvis vid dialogen att:
Vårt humanitära svar är givet, vi vill skydda alla offer. Men hur och med vilka styrkor, det är viktiga frågor. Hur skyddar man de svaga mot de starka? Det är inte främst en humanitär eller rättslig fråga, utan en politisk. Skyddet av de svaga är alltid beroende av begränsningar av den starkes makt.
Rätten till så kallad humanitär intervention har lanserats av Väst, medan den förkastats av alliansfria länder i Syd, t.ex. vid toppkonferensen i Havanna i april 2000 och vid de alliansfria staternas möte i Kuala Lumpur i februari 2003, alldeles före USA:s och Englands anfall på Irak. Faktum är att R2P är ett försök att anpassa denna avvisade rätt till intervention till FN-stadgan, så att det verkar acceptabelt att framhålla militära insatser som en sista möjlighet och få dem godkända av Säkerhetsrådet. Vidare försöker förespråkarna sälja in R2P till den allmänna opinionen i Västvärlden som en norm för internationella relationer där militära insatser auktoriseras utifrån humanitära aspekter.
Bricmont kritiserar vidare föreställningen att man efter ett interventionskrig skulle återuppbygga landet - det står uttryckligen i R2P-dokumentet. Han ställer den retoriska frågan om USA (och dess medagerande) återuppbyggde Indokina, Irak, Nicaragua, Libanon, Gaza. Svaret är enkelt: Nej. Inte ens Nicaragua kompenserades för stödet till Contras, trots en fällande dom i Internationella domstolen i Haag för mineringen av vatten utanför Nicaraguas enda, stora hamnstad.
Den bild som vi i dag kan se, säger Bricmont, utifrån de senaste årtiondenas händelser, är att Västvärlden, medier och NGO:er - ofta kallat det internationella samfundet - kommer att bedöma ansvaret för mänskliga tragedier helt olika. Bedömningen beror helt på om Västvärlden bedömer en stat som vänskaplig eller icke-vänskaplig/fientlig. I de förra förespråkas inga militära interventioner, bara i de senare.
Under en plenardebatt om R2P i Generalförsamlingen den 24 juli 2009 hade mer än 40 representanter begärt ordet (dokument GA/10849). Debatten var mycket, för att inte säga extremt, polariserad. Den speglade en förhärskande Syd-dominerad kritik, där många bland annat hänvisade till den alliansfria rörelsens deklarationer. Så uttalade sig till exempel talespersoner för Pakistan och Kuba mot R2P som en övergripande princip.
Pakistan framförde att det civila skyddet främst måste vila på staten. R2P skall inte vara ett verktyg för att motarbeta principerna om icke-inblandning och icke-intervention, utan FN-stadgans kapitel 6 och 7 är grundläggande.
Kuba framhöll att under ett obegränsat humanitärt täcke kan internationell lag och FN-stadgan bli åsidosatt och kränkt. Staters suveränitet kan man inte bortse från även om man åberopar "rätten till humanitär intervention". Suveränitetsprincipen har aldrig hindrat FN från att bistå länder som lider. Skulden vilar i stället på den dubbla standarden (i bedömningen av goda och onda stater), brist på utveckling och dysfunktionella organ som Säkerhetsrådet.
En viktig förutsättning för NATO:s anfall på Libyen 2011 var Säkerhetsrådets resolution nr 1973. Däri anges att åtgärder får vidtas enligt kapitel sju i FN-stadgan. Som vi sett inkluderar det att våld får användas i andra sammanhang än i försvarssyfte.
I Säkerhetsrådets resolution 1973 (17/ 03/2011) sägs bland annat: "Uttrycker sin bestämdhet att säkerställa skyddet av civila och områden befolkade av civila..." [...] "Beaktande att upprättandet av ett flygförbud i luftrummet över Libyen utgör ett viktigt element i skyddet av civila, liksom säkerheten för humanitära hjälpinsatser och ett avgörande steg för att fientligheterna i Libyen skall upphöra."
Resolutionen var därmed historiskt fullständigt unik, för den kunde inte åberopa att Libyen hade anfallit något annat land eller att situationen i landet hotade fred eller säkerhet i världen. Den byggde nämligen på en ny princip inom FN varvid "ansvaret att skydda" (Responsibility to Protect, R2P) en grupp eller en befolkning i vissa lägen väger mer än respekten för ett lands suveränitet.
Att principen om R2P var en avgörande fråga i Libyenfallet står helt klart. Edward C. Luck, professor i statskunskap och generalsekreteraren Ban Ki Moons rådgivare, uttryckte under en radiointervju (P1 2/4 2011) sin uppfattning om resolutionen : "Det är ett stort steg". Diplomaten Jan Eliasson (S), som deltog i samma program, var mer nyanserad: FN gör det alldeles för lätt för sig. Vilken part skall man stödja i ett inbördeskrig? frågade han. Och den frågan har synnerlig relevans för Libyen- och Syrien-fallen.
Libyen och Syrien uppvisar många paralleller, men naturligtvis också skillnader. I Syrien har regeringsfientliga grupper utrustats med pengar och vapen från några av Gulfstaterna, framför allt Saudiarabien och Qatar. Utländska grupper, bland annat så kallade jihadister, har tagit sig in i Syrien och deltar i militära operationer. Israel roll är inte klarlagd, men det är ställt bortom allt tvivel att landet på olika sätt intervenerat, och därmed kränkt Syriens suveränitet. USA har en flygbas i södra Turkiet, inte långt från den syriska gränsen, och från denna har mycken aktivitet dirigerats. Bland annat har USA/Nato försett de så kallade rebellerna med information om syriska trupprörelser, på samma sätt som skedde i Libyen. Militärt utrustade enheter har sina baser inne på Turkiets territorium, och enheterna går över gränsen och gör räder. Enligt amerikanska medieuppgifter den 1 augusti godkände president Obama att CIA förser rebellerna med utrustning, något som den republikanska presidentkandidaten Romney krävt.
Detta är några element i pågående krig, som tagit formen av ett utifrån stött inbördeskrig. I dokumentet (GA A/63/L.1) från "2005 World Summit Outcome" anges under artikel 86:
"Vi upprepar vår framställan till stater att avstå från att organisera, finansiera, uppmuntra, tillhandahålla träning för eller på annat sätt stödja terrorverksamhet, och att vidta erforderliga åtgärder för att säkra att deras territorier inte används för sådana aktiviteter".
Artikel nr 86 verkar nästan skriven för situationen i Syrien, där USA, Turkiet, vissa Gulfstater och troligen Israel bryter mot varje stavelse i artikeltexten.
Förre generalsekreteraren Kofi Annan har arbetat med kapitel sex-frågor och förelagt parterna en fredsplan - han meddelade sin avgång den 2 augusti. Fredsplanen har kategoriskt avvisats av rebellerna. Samma sak skedde i Libyen. Mönstret går uppenbarligen igen; man finansierar och beväpnar rebellgrupper, vilka sedan fritt kan avvisa förslag på eldupphör och fredssträvanden. Sedan kriminaliseras regeringar genom sanktioner och anmälan till Internationella krigsförbrytartribunalen. På detta sätt jämnas marken för att endast militära medel i form av intervention, stödd av FN-stadgans kapitel sju, sägs kunna lösa konflikten.
Exemplet med Libyen och Syrien visar på den stora faran i att formeln R2P kan användas för att intervenera i andra länder, blanda sig i självständiga staters interna angelägenheter, göra ensidiga ställningstaganden i förhållanden som liknar inbördeskrig, och ytterst blanda sig i inbördeskrig med syftet att till exempel senare kunna kontrollera staten och dess naturtillgångar.
Den nationella suveränitetens princip ger svaga stater ett visst skydd mot de starka. Därför är det också viktigt att hålla fast vid den principen och inte ge efter för Västvärldens påtryckningar under tal om humanitet och skydd av civilbefolkningen
Det kan finnas tillfällen där den nya R2P-principen kan försvaras, men det måste ske med stor försiktighet, och Libyen och Syrien är definitivt inte sådana fall. Här framträder tvärtom stormaktsintressena alltför tydligt.
Vad kommer att hända med R2P? Jag tror att Bricmonts utgångspunkt är riktig. Det är först när den starkes makt, eller USA och Nato för att tala i klartext, begränsas eller försvagas som det kan hända något. Vi ser i dag hur en multipolär värld håller på att stiga fram; det är som jag ser det den enda garantin vi har. Och i denna framväxande multipolära värld spelar fortfarande den alliansfria rörelsen en viktig roll, mindre som aktör, mer som forum för kritik av USA/Nato.
Några få glimtar får illustrera det: Kritiken av R2P från länder i Syd, särskilt från den alliansfria rörelsen, var alltså skarp. Och under debatten framträdde en klar polarisering, där Väst mer eller mindre ensidigt försvarade implementeringen av R2P. Vidare kan vi konstatera att vid beslutet 2011 om den famösa Säkerhetsrådsresolutionen nr 1973 om Libyen lade fyra stora länder ner sina röster: Kina, Ryssland, Brasilien och Tyskland. Med undantag för Ryssland och Tyskland har de andra länderna deltagit i den alliansfria rörelsens toppmöten. Vid säkerhetsrådets möte den 19 juli i år om en resolution som ensidigt fördömde al-Assadregeringen, röstade Kina och Ryssland mot (veto) och Pakistan och Sydafrika avstod från att rösta
Detta är små, möjligen blandade steg, med olika särintressen, men ytterst mycket hoppfulla. En större fråga, vilken snarare är en manifestation, är omvandlingen av G7 till G20. Det är ingalunda en garanti för global fred och säkerhet, men den multipolära världsbilden rymmer möjligheter. Dagens mycket aktiva krigsherrar USA/Nato inte längre är ensamma på tronen.
Artikeln återgår på ett föredrag vid Nordiska fredsmötet i Degerfors den 4 augusti i år.
