Dokumentera! Mät! Utvärdera! Fältropen hörs vart helst man beger sig inom offentlig sektor: skolan, sjukvården, polisen, universiteten. Mätmanin är en central beståndsdel inom marknadsstyrningen eller NPM - New Public Management. Grundstenen är den nyliberala människosynen, hävdar Asbjörn Wahl, ledare för den norska organisationen For velferdsstaten.
Marknadsstyrningen i den offentliga sektorn har verkligen kommit i fokus efter Gjörv-kommissionens rapport (efter Breiviks massmord den 22 juli 2011, öv.anm). Det meningslösa och direkt destruktiva i extrem mätmani och detaljerade rapporterings- och kontrollregimer blev övertygande dokumenterat i kommissionens beskrivningar om vad som gick galet med beredskap och polisarbete den 22 juli. Sedan dess har vi fått otaliga exempel också från andra delar av det offentliga, som sjukhus, NAV (Norges sammanslagna arbetsförmedling och försäkringskassa), skolverket med flera. Inte all kritik är emellertid lika nyttig, och när det kommer till lösningar spretar det i flera riktningar.
Om vi ska komma ut ur denna debatt på ett meningsfullt sätt är det därför nödvändigt att sätta in marknadsstyrningen (den så kallade New Public Management, NPM) i sitt historiska och samhällsmässiga sammanhang. Dessa organisations- och ledningsmodeller har inte uppstått ur den tomma luften. De är nära knutna till den nyliberala offensiven, alltså kapitalkrafternas offensiv, som slog igenom från omkring 1980. Ronald Reagan, Margaret Thatcher, avreglering, privatisering och nedrustning av det offentliga är nyttiga ledord här.
Försöken att massivt privatisera och marknadsorientera offentliga verksamheter på 1980-talet mötte stort motstånd - särskilt från fackföreningsrörelsen. New Public Management-metoderna omfamnades därför begärligt av nyliberalerna och utvecklades till en huvudstrategi för att vinna över detta motstånd. Kort sagt rör det sig om att göra om offentlig verksamhet till, eller göra den så lik privat affärsverksamhet som möjligt. Utvecklingen sköt fart särskilt i de anglosaxiska länderna som gick i spetsen för den nyliberala revolutionen - USA, Storbritannien, Nya Zeeland och Australien.
Grundstenen i de teorier och modeller som utvecklades finner vi i den nyliberala människosynen. Den består av två fundamentala påståenden: För det första att vi som enskilda individer primärt är upptagna av att maximera vår egennytta (det vill säga sno åt oss mesta möjliga på bekostnad av andra). För det andra att konkurrens är en del av människans natur. För att vi ska erbjuda bästa möjliga till fördel för gemenskapen måste vi alltså underläggas konkurrens eller annan press utifrån för att hindra egenintressena att dominera.
Inom den privata sektorn bidrar marknadskonkurrensen och jakten efter högsta möjliga profit till att etablera denna press på de anställda enligt denna teori. Den offentliga sektorn är från början inte underlagd denna marknadspress. Därför blir den, enligt nyliberalerna, ineffektiv eftersom de anställda följer sina egenintressen medan befolkningens behov kommer i andra hand. Det finns kvasivetenskapliga teorier utvecklade som stöder detta (så kallade public choice-teorier). Människan som homo economicus utgör grundstenen i nyliberalernas syn på ekonomi och samhälle. Problemet med denna teori är att den är en rent ideologisk konstruktion - utan någon konsensusbaserad vetenskaplig bas.
Den nyliberale amerikanske forskaren och skolpolitikern Herbert J Walberg illustrerar på ett utmärkt sätt denna högerideologiska utgångspunkt i sin syn på lärarna: "[Lärarna] har starka, klart definierade intressen, som högre lön, ett kort skolår, frånvaro av konkurrens och ingen att stå till ansvar för - inte precis identiskt med samhällets eller elevernas intressen... Lärarnas fackföreningar och skolans administratörer kan utnyttja kunder som står utan valfrihet till sina egna syften, som är att minimera arbetsbördan och maximera lön och andra fördelar" (från en artikel som används i Handelshögskolan BI:s utbildningsprogram för rektorer i Oslos skolor).
Bild: Robert Nyberg.
Med en sådan utgångspunkt blir konkurrens, samt kontroll ovanifrån, viktiga för att hindra de offentliganställda att främja sina egenintressen. Misstro till de anställda är alltså ett bärande element i denna organisations- och ledningskultur. Detaljerade målstyrningsregimer med omfattande rapporterings- och kontrollkrav blir därmed en logisk följd av den nyliberala människosynen. Konkurrens blir en viktig disciplineringsfaktor. Resultatlönesystemet knutet till de detaljerade, kvantitativa målen blir på det sättet modellens högsta stadium. När det inte verkar som avsett (och det har vi ju denna höst fått solitt dokumenterat att det inte gör) så öses det på med mer av det samma eftersom den grundläggande förståelsen inte har ändrats. Lean production och HR-ledning etablerar sig nu som nästa steg i den nyliberala kontrollregimen, inspirerat av respektive japanska och amerikanska organisations- och ledningsmodeller från kommersiell företagsverksamhet. En hög frustrationsnivå och vantrivsel bland de offentligt anställda blir en omfattande, men dessvärre nödvändig biprodukt.
Professorn i ledningskunskap vid Norges Handelshögskola, William Brochs-Haukedal, uttryckte detta mycket tydligt i en intervju med utgångspunkt i situationen inom hälsovården: «New Public Management (...) leder till de allvarligaste frustrationerna bland de anställda. Det är ett opersonligt och auktoritärt system av budgetar, rutiner och mål som tar från de anställda motivation och arbetsglädje. (...) Med den auktoritära NPM har de anställda tvingats avstå från att engagera sig i sina kunder, klienter, patienter och elever. NPM har inga parametrar för alla möten mellan människor som ger mening i vardagen. Att engagera sig räknas inte. Det blir bara extra slitsamt. Då försvinner också den inre motivationen. (...) Förfrämligandet av de anställda i offentlig sektor - som i de stora hälsoföretagen - måste stoppas. NPM som styrningsverktyg måste avvecklas och ledningsformer som främjar de anställdas engagemang i sina arbeten måste införas.» (Veckotidningen Ledelse, 28 augusti 2009.)
Alternativet till den rådande, snäva målstyrningen är självklart inte att man ska underlåta att definiera mål för verksamheterna. Målen bör emellertid vara breda, samhällsmässiga mål, som motsvarar de överordnade uppgifter de olika offentliga institutionerna har fått. Hälsoväsendets huvudmål är väl att främja folkhälsan och ge en god hjälp till sjuka och skadade, inte primärt att räkna antal in- och utskrivningar, som i sin tur uppmuntrar till att skapa de välkända svängdörrspatienterna - eller att manipulera med insatsstyrda finansieringsmodeller.
I detta sammanhang kan det vara nyttigt att se närmare på den skotska hälsosektorn, som gick bort från företagsmodellen och nu styrs efter en nationell hälsoplan och överordnade kvalitativa mål för de olika områdena. Så får man utveckla organisations- och ledningsmodeller som inspirerar och bygger på förtroende för att personalen med sina kvalifikationer, kompetenser och erfarenheter gör det som är nödvändigt för att fylla sin roll (så som hälsopersonalen faktiskt gjorde under Utöya-massakern). Detta låter sig emellertid inte göra om man tror att någon måste smyga omkring och kontrollera att de anställda inte följer sina egenintressen.
Det är alltså inte först och främst ett byråkratiproblem vi står inför. Det är den systematiserade misstron och de tillhörande kontrollregimerna som leder till en konstgjort uppsvälld byråkrati. Huvudproblemet ligger i den nyliberala människosynen, som faktiskt gör det nödvändigt att reglera och kontrollera de offentliganställdas verksamhet ned i minsta detalj (antal behandlade ansökningar, antal besvarade telefonsamtal, antal tagna fartöverträdare och så vidare). NPM som organisations- och ledningsmodell missar fullständigt att man kan motiveras av annat än att följa sina egenintressen, sådant som professionsetik, yrkesmässiga utmaningar, lojalitet och solidaritet med användare och kolleger. Därmed blir det också detta som begränsar de anställdas möjlighet att inte använda sin kompetens och sitt yrkesmässiga omdöme fullt ut. Den ideologiskt baserade misstron hindrar det. Så får vi alla exempel på att det som kan räknas, alltså det som lätt kan kvantifieras, också räknas, inte verksamhetens överordnade (kvalitativa) syfte. Resultatet är målförvridningar en masse, samt en här av kontrollanter. De professionella yrkesutövarna pressas i ökande grad i riktning mot att bli löpandebandsarbetare.
Kontroll uppifrån ska enligt NPM-teorin hindra de anställda att främja sina egenintressen. Bild: Robert Nyberg
Kritiken av NPM och snäv kvantitativ målstyrning har varit massiv efter 22 juli-rapporten. Många har tydligen blivit inspirerade att komma ut med sina erfarenheter och djupa frustrationer - troligen i hopp om att det kan bidra till en förändring. Andra, särskilt politiker som knappt har gjort något åt kritiken under 20 år med NPM, har mest vänt kappan efter vinden och ställt sig opportunistiskt i kritikernas led. All kritik är därför heller inte lika meningsfull - och förslagen till lösning spretar i många riktningar.
I den politiska högern försöker man febrilt att lägga allt ansvar på Arbeiderpartiet, eftersom de har suttit vid makten under så stor del av den tid då mätmanin, rapporteringsregimerna och NPM har rått i den offentliga sektorn. Att Arbeiderpartiet sitter med ett stort ansvar finns det heller inget tvivel om. Ändå är det fräckt när högerpartierna nu försöker smita undan ansvaret för mätmanins allmänna elände. Det är nämligen inte «Arbeiderpartiets offentliga slöseri» som ligger bakom, utan nyliberalismens människosyn, som hela tiden har varit högerns favoritevangelium, och som stora delar av Arbeiderpartiet inte heller har förmått att distansera sig från.
Några verkar till och med vilja utnyttja tillfället till en ytterligare avdemokratisering av det offentliga. Bland dessa finner vi exempelvis Ola Borten Moe, som i Klassekampen den 12 september 2012 gav uttryck för att politikerna måste ge ifrån sig något av kontrollen: "Vill politikerna ha mindre byråkrati måste de samtidigt stå ut med att ha mindre kontroll." Problemet är emellertid inte att politikerna styr för mycket, utan att de styr fel och därmed mister styrningen. Vi behöver starka överordnade mål och utvärdering av resultaten i en löpande process där man kollektivt lär av erfarenheterna - samt handlingsutrymme för dem som har den yrkesmässiga kompetensen att infria målen.
Även om kritiken har varit massiv är det inte så att det nu förekommer en uppgörelse med mätmanin och med NPM. Vid Universitetet i Oslo genomförs det exempelvis just nu på värsta sätt ett omorganisationsprojekt i NPMs anda. Där ingår alla kända ingredienser: Fackföreningarna ställs utanför, de anställdas inflytande är obetydligt, deras erfarenheter och kompetens förbises, deras frustrationsnivå är på bristningspunkten, extern konsulthjälp hämtas in för att implementera den organisatoriska och ledningsmässiga blåkopian. Kampen mot marknadsinriktningen av det offentliga tränger med andra ord mycket djupare än vad vi har sett hittills. Ska det bli en uppgörelse med marknadsstyrning och mätmani i det offentliga måste det faktiskt bli en mer grundläggande uppgörelse med den nyliberala människosyn som ligger till grund för mät- och kontrollregimerna. Kritikens omfång de senaste månaderna har visat oss att alliansmöjligheterna och grunden för en sådan kamp nu är bättre än någonsin.
Översättning från norskan: Jan Wiklund
